Реформа электроэнергетической системы в России
Материал из Documentation.
Реформировать РАО «ЕЭС России» начали в декабре 1999 года. Тогда совет директоров этой компании создал рабочую группу для выработки концепции реструктуризации РАО. Процесс либерализации электроэнергетики подразумевал разделение единого и целого энергохолдинга на отдельные компании, занимающиеся разным бизнесом: генерацией, передачей электроэнергии и ее сбытом. Кроме того, планировалось создание объединённых генерирующих компаний (ОГК), территориальных генерирующих компаний (ТГК) и межрегиональных распределительных сетевых компаний (МРСК).
По плану в отрасль должен был прийти и частный капитал. Автором концепции выступил Анатолий Чубайс, занимавший в то время пост председателя правления РАО «ЕЭС России».
15 декабря 2000 года на заседании правительства России проект, разработанный совместно с Министерством экономического развития, был принят за основу и направлен на доработку. Спустя чуть более чем полгода, в июле 2001 года, тогдашний председатель правительства РФ Михаил Касьянов подписал постановление «О реформировании электроэнергетики РФ». Таким образом, официально началось реформирование отрасли по плану А.Чубайса.
На первом этапе реформы энергетической компании был принят пакет федеральных законов, что положило начало преобразованию региональных энергокомпаний. Кроме того, была создана инфраструктура рынка, появилась компания, обеспечивающая работу энергосистемы,— ОАО «Системный оператор», компания, управляющая распределительными электросетями,— ОАО «Федеральная сетевая компания ЕЭС», и «Администратор торговой системы» (эта компания должна организовывать торги электроэнергией). В сентябре 2007 года из состава РАО были выделены генерирующие компании ОГК-5 и ОАО ТГК-5.
На втором этапе завершились структурные преобразования активов энергохолдинга. Часть активов и функций передали государству, часть — инфраструктурным компаниям. Всего из РАО ЕЭС в ходе второго этапа реорганизации этой компании было выделено 6 ОГК, 14 ТГК, 11 МРСК и ГидроОГК. В ходе реформы РАО привлекались частные инвестиции. Делалось это за счет размещения и продажи акций компаний. Общий объём частных инвестиций, привлечённых в ходе реформы, составил 803,5 млрд рублей.
С 1 июля 2008 года РАО «ЕЭС России» прекратило своё существование. Глава компании А.Чубайс возглавил государственную корпорацию «Роснанотехнологии».
Содержание |
[править] История
Чтобы энергосистема работала бесперебойно, необходимо постоянное обновление энергообъектов, строительство новых. Во времена СССР строительство велось за счёт государства. После распада СССР финансирование строек практически прекратилось.[1]
В 1998 году уровень оплаты электроэнергии и тепла потребителями составлял не более 85 %, причем из этой суммы на долю живых денег приходилось менее 20 %, остальное составляли зачеты и бартер. Некоторым региональным «дочкам» РАО ЕЭС потребители задолжали столько, сколько эти компании зарабатывали за 2-3 года. Около 20 энергосистем находилось в банкротном состоянии. Энергетики устраивали забастовки и голодовки. Энергооборудование почти не ремонтировалось, и уж совсем ничего нового не строилось.[2]
Чубайс и его команда пришли в РАО «ЕЭС России» весной 1998 года. Правительство тогда поставило задачи — навести элементарный порядок и запустить преобразования. Антикризисные меры были сформулированы в подготовленной менеджментом Программе действий. В ней, в частности, говорилось о «создании на базе холдинга общероссийской электросетевой компании, обеспечивающей функционирование и реализацию экономических преимуществ ЕЭС России; создание саморегулирующейся рыночной среды; развитие конкуренции в сфере производства и поставки электроэнергии; формирование генерирующих компаний».[3]
«Эта задача была решена, — говорил в 2008 году Анатолий Чубайс. — На это потребовалось больше времени, чем мы планировали, — 10 лет, а не пять. К двум задачам — антикризисное управление и реформа — прибавилась еще одна: задача инвестиционного развития электроэнергетики непосредственно во время реформы, а не после ее завершения. Это оказало принципиальное воздействие на ход преобразований».[4]
На тот момент о стратегии реформы электроэнергетики в России шли серьезнейшие споры, и, что самое плохое, ничем не мог помочь и мировой опыт. Энергосистем такого масштаба, как российская, в мире просто нет.[5]
Наряду с естественно монопольными секторами — диспетчеризацией, передачей электроэнергии по магистральным и распределительным сетям, электроэнергетика включает и потенциально конкурентные сектора: производство и сбыт. «В конкурентных секторах должна превалировать частная собственность, функционировать рынок. Характерными чертами монопольного сектора должно стать преобладание государственной собственности и государственное регулирование», — говорил Анатолий Чубайс.[6]
Противники реформы говорили, что команда Чубайса против вертикальной интеграции в бизнесе. «В нашем понимании вертикальная интеграция оправданна, например, в нефтяной промышленности, где добыча соединена с переработкой и сбытом. Ведь сбыт готового продукта экстерриториален», — говорил Анатолий Чубайс. В то же время модель вертикальной интеграции в старой структуре РАО была замкнута на регионы. Потребитель оказывался полностью привязан к поставщику. Как следствие — исчезает сама возможность конкуренции.[7]
Расим Хазиахметов, член правления дочерней компании РАО ЕЭС — ГидроОГК, в 2008 году говорил: «Мое некогда твердое убеждение, что вертикально-интегрированная энергосистема идеально подходит для нашей страны, было поколеблено в 1997—1998 годах. К тому времени электроэнергетика стала почти что разделом госбюджета, который покрывает платежный дефицит по обещаниям, необеспеченным доходной частью. Я пришел в РАО „ЕЭС России“ в период подготовки концепции реформирования. В рамках функциональной группы мы разрабатывали подходы к реорганизации научно-проектного комплекса, ремонтно-сервисных услуг и диспетчирования. Чем дальше шел процесс, тем глубже становилось понимание проблем, их многоуровневости».[8]
В реформе с точки зрения технологии важно разделение АО-энерго по функциональному признаку: появление в регионах генерирующих, сетевых, сбытовых компаний с последующей межрегиональной интеграцией. На базе генерирующих активов в свою очередь созданы оптовые и территориальные генерирующие компании (ОГК, ТГК). А сетевые объекты легли в основу межрегиональных сетевых компаний. Распредсети перешли в МРСК, а магистральные, объединяющие регионы — в Федеральную сетевую компанию.[9]
Как сейчас признают эксперты, рациональность реформаторского замысла заключалась и в том, что из этой структуры были выведены гидроэлектростанции как крайне специфические субъекты рынка. Если тепловая электростанция работает постольку, поскольку сжигает топливо, которое стоит денег, то на ГЭС «бесплатная» вода «просто вращает турбины». Структура формирования цены на электроэнергию на ГЭС совершенно иная, отчего и понадобилось этот сектор бизнеса обособить.[10]
Новая структура отрасли делает РАО «ЕЭС России», головную компанию холдинга, ненужной. Поэтому с 1 июля 2008 года оно прекратило свое существование.[11]
Ключевой вопрос реформы — вопрос о деньгах. В 2000 году была озвучена цифра, что до 2010 года электроэнергетике нужны $75 млрд. Конечно, отрасль зарабатывала сама: было такое понятие, как «инвестиционная составляющая тарифа». Было и осталось.[12]
Часто говорят, что реформа затеяна ради привлечения инвестиций. Это верно, но это не раскрывает одной важной детали: без формирования конкурентного рынка не было бы и инвестиций. Поэтому вместо первой пришедшей в голову аналогии «реформа — это инвестиции», стоит сформулировать дилемму так — «реформа — это конкуренция».[13]
Для формирования конкуренции нужно сначала сформировать рынки. И не один рынок — а рынки, систему рынков. Основой этой системы стала модель конкурентного оптового рынка электроэнергии, запущенная 1 сентября 2006 года, в рамках которой идет постепенная либерализация с выходом к 2011 году на полностью свободные цены. Одновременно началась либерализация розничных рынков. Но основа — именно опт.[14]
Сердцевина новой системы — оптовый рынок построен в принципе просто. Формируется спрос, формируется предложение, и эти «доминанты» вступают друг с другом во взаимодействие. Поставщик предлагает свое, покупатель — свое, и они находят общий язык и по объемам, и по цене.[15]
В скором времени будет запущен и так называемый рынок мощности, который «на пальцах» можно описать как рынок резерва. Резерв в электроэнергетике необходим, но чтобы его держать, кто-то должен за это платить. Идея в том, что даже рынок мощности, который можно было бы устроить путем простого субсидирования субъектов генерации, накапливающих резервы, они поставили на рыночную основу. «Запасы» можно продавать, покупать, делать их таким образом становится выгодно.[16]
Естественное опасение по поводу введения либерального рынка заключалось в том, что поднимутся цены. Но в первую зиму функционирования оптового рынка электроэнергии ожидаемого роста цен не произошло. Правда, та зима была необычно теплой. «Рынок это увидел быстрее, чем мы, — вспоминает Анатолий Чубайс. — Наши расчеты на традиционные дополнительные зимние доходы не оправдались. Неожиданным оказался всплеск цен в июле и сентябре 2007 года. Начиная с 2006 года энергосистема страны функционировала в режиме жесткого дефицита. В традиционный для электроэнергетики летне-осенний период ремонтов значительной части энергооборудования даже в условиях невысокого, по сравнению с зимним, уровня энергопотребления привел к возникновению дефицита и повышению цен. Температурный режим зимы 2007—2008 годов был на среднем многолетнем уровне. Это вызвало рост спроса и, как следствие, рост цен на электроэнергию». Таким образом, рынок сам по себе не привел к росту цен. Зато он стал непревзойденным индикатором процессов, происходящих в электроэнергетике и вокруг нее. Иными словами, специалисты получили, наконец, в распоряжение инструмент, позволяющий быстро оценивать ситуацию и принимать управленческие решения.[17]
Тезис о том, что российская электроэнергетика не может развиваться без инвестиций, очевиден: более десятилетия было потеряно, в отрасль не вкладывались деньги вообще, а в 2000-е годы пошел бурный рост потребления электричества. К 2005 году в ряде регионов потребляли столько же, сколько в 1991 году, причем темп роста потребления каждый год удваивался. Это привело к дефициту электроэнергии в первую очередь в динамично развивающихся регионах — Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Тюмени.[18]
Ждать, пока реформа «закончится», и тогда, мол, «пойдут инвестиции», было нельзя. Инвестиционная программа версталась одновременно с реформой. Были разработаны долгосрочная программа до 2030 года, среднесрочная — до 2020 года и краткосрочная — на 5 лет.[19]
Инвестиционная программа холдинга РАО «ЕЭС России» на 2008—2012 годы, утвержденная в мае 2008 г., предполагает строительство 43,9 тысячи мегаватт новой генерации, 98,8 тысячи километров линий электропередачи, 156,9 тысячи мегавольтампер трансформаторной мощности. Это примерно 10-15-кратный рост в годовом исчислении.[20]
Безусловно, такие объемы могут быть достигнуты только за счет частных инвестиций. Они и будут привлечены в объеме почти 1 триллион рублей (вся инвестиционная программа — 4,375 триллиона). «Поступление частных инвестиций удалось обеспечить за счет продажи акций генерирующих компаний, принадлежащих РАО „ЕЭС России“. Часть средств, полученных от продажи акций энергохолдинга, приходящихся на долю государства, была направлена на финансирование инвестиционной программы ФСК и ГидроОГК, которые контролирует государство», — поясняет Анатолий Чубайс.[21]
После 2012 года инвестиционный процесс, как предполагается, из взрывообразной стадии выйдет на стационарную. Централизованное планирование охватит только магистральную и распределительную сетевые компоненты, а также гидро- и атомную генерацию. А тепловая генерация, вырабатывающая более 60 % электроэнергии, будет развиваться на основе рыночных сигналов.[22]
А что с сетями, ведь магистральная сетевая компонента осталась государственной (так, в ФСК доля государства превышает 75 процентов)? Частные инвестиции в сколько-нибудь значимых объемах туда пока не пойдут, и на этот счет ни у кого нет никаких иллюзий. Импульсом развития станет механизм перераспределения части дохода от продажи государственной доли РАО «ЕЭС России» в ОГК и ТГК. Это уже позволило магистральному сетевому комплексу получить 252 миллиарда рублей, причем бюджет России дает на развитие сетей всего 73 миллиарда рублей. Общий объем средств на сетевые инвестиционные программы за пять лет превысит триллион рублей. Примечательно, что за эти годы ФСК сможет заработать всего 300 миллиардов, иными словами, ФСК не смогла бы профинансировать такие объемы инвестиций из своего тарифа.[23]
Это о магистральных сетях. С распределительными сетями все несколько сложней: такие сети замкнуты на региональных потребителей, стратегическому инвестору они мало интересны. Приватизировать их тоже нельзя (по крайней мере, закон запрещает это делать до 2011 года, и эксперты считают такой запрет экономически и политически разумным). Остаются две потенциальные возможности: инвестиционная составляющая в тарифе и плата за присоединение к сетям. К 2011 году плату планируется отменить, поскольку эксперты считают, что к тому времени заработают сугубо рыночные механизмы.[24]
Объем ежегодных капитальных вложений в отрасли с 2002 до 2009 года увеличивается в 17 раз, мощность ежегодных вводимых в строй энергетических объектов — в 20 раз. Эти процессы провоцируют рост в промышленности, которая обеспечивает энергетиков оборудованием, стройматериалами и так далее.[25]
Реформа энергетики сегодня стала свершившимся фактом. Деньги в развитие отрасли пошли. Мы постоянно слышим о вводах новых объектов, самые последние примеры — в Липецкой и Ивановской областях, Москве. А на самом деле вся страна превращается в гигантскую энергостройку.[26]
«Проведенная реформа электроэнергетики обеспечит нашей стране конкурентные преимущества в глобальной экономике. Отрасль получила возможность модернизации, развития новых мощностей и теперь будет в состоянии обеспечить стабильный рост производства в других секторах экономики. При этом в отрасли будут сформированы экономически обоснованные тарифы, а в стране реально начнут работать механизмы энергосбережения», — считает управляющий директор «Интеррос» Андрей Бугров. «Я убежден, что реформа энергетики — это успешный реформаторский проект колоссального масштаба, позволивший ликвидировать угрозу разрушения и деградации одной из базовых отраслей российской экономики, — говорил председатель правления угольной компании „СУЭК“ Владимир Рашевский. — Кроме того, за эти годы РАО „ЕЭС России“ дало стране целый класс талантливых, профессиональных и, что особенно значимо, рыночно ориентированных менеджеров. Благодаря тому, что в энергетике начали работать нормальные экономические законы, в нее пришли инвестиции, которые еще недавно казались фантастическими. И это создало возможность реальной инновационной модернизации предприятий отрасли, нацеленной на бездефицитное энергосбережение потребителей и на оптимальное использование топливных ресурсов».[27]
[править] Результаты реформы
Результатом реформы стало создание 10 ТГК, 6 ОГК, РусГидро, ФСК, МРСК, СО ЦДУ, а также ряда профильных научно-технических центров.[28]
Главной целью и важнейшим результатом реформы энергетики стало привлечение инвестиций в отрасль.[29]
К результатам проводимых реформ можно отнести ввод ряда крупных энергоблоков в последние годы на таких станциях, как Северо-Западная ТЭЦ, Ивановская ГРЭС, Сочинская ТЭС, Уфимская ТЭЦ-5, Калининградская ТЭЦ-2, Тюменская ТЭЦ-1, Московская ТЭЦ-26.[30]
[править] Документы
- Постановление правительства РФ «О реформировании электроэнергетики РФ» (июль 2001)
[править] См. также
[править] Ссылки
