Внутренняя политика России в 2001 году
Материал из Documentation.
[править] Два этапа и две логики политического процесса
Первое полугодие 2001 года стало важной вехой как в определении главных векторов политического развития постъельцинской России, так и в институциональном оформлении президентства Владимира Путина. Этот период можно условно разделить на два разных по содержанию этапа. Первый охватывает время с начала года примерно до конца марта, то есть до того момента, когда В.Путин произвел пока наиболее существенные кадровые перестановки в высших эшелонах власти. На этом этапе ключевым фактором внутриполитического развития являлось столкновение линии на «общественное успокоение», дальнейшую стабилизацию внутриполитической ситуации и выраженного в той или иной форме стремления части политических и общественных групп, прежде всего элитных, к переменам. Продолжалась борьба внутри команды В.Путина между старым поколением элиты («старокремлевцами») и выдвиженцами нынешнего Президента, представленными в политическом плане прежде всего «спецслужбистским», «силовым» крылом его окружения («новокремлевцами»). Она велась не только за расширение влияния на главу государства и укрепление своих позиций в госаппарате, но и за выбор той или иной стратегии развития России.
При этом политическая линия самого В.Путина определялась постоянным балансированием между разными центрами влияния и в целом не выходила за рамки тактики, основанной, прежде всего, на поддержании высокого уровня массовых ожиданий и доверия к главе государства в разных социальных и политических группах. В.Путин пришел к власти благодаря своеобразному консенсусу между верхами и низами, сформировавшему мощный общественный запрос на фигуру, которая способна активно противодействовать негативным политическим факторам, одновременно выполняя как патерналистские, так и инновационные функции. На данном этапе Президент был вынужден «раздваиваться» между полюсами этого противоречия. Такая политика обычно характеризуется как «виртуальная» или «популистская», что должно подчеркивать высокую активность в информационном поле при фактическом отказе от реального политического действия. Со временем конфликт между ипостасями, в которых поневоле выступал В.Путин, становился все острее, а возможностей для маневрирования и балансирования было все меньше.
Линия на сохранение и укрепление стабильности столкнулась с мощными вызовами:
- перспектива следующих президентских выборов требует предъявления элитам и нации конкретных результатов конкретной политики или, как минимум, свидетельств наличия таковой. При этом власть находится в весьма благоприятной бюджетной ситуации, когда, используя высокие доходы от экспорта энергоносителей, она без особых усилий может поддерживать привычный уровень жизни населения и даже несколько повышать его. Однако, во-первых, никто не может поручиться, что последний фактор не исчезнет через год-полтора, и, во-вторых, в 2003—2004 гг. России предстоят колоссальные выплаты по внешним долгам;
- нарастало и раздражение влиятельных элитных групп неопределенностью ситуации, неясностью перспектив курса В.Путина. Так, руководители крупнейших нефтяных компаний не раз предпринимали публичные демарши, пытаясь добиться либерализации политики в отношении ТЭКа и, в конечном счете, отказа от заявленных Президентом планов «национализировать» природную ренту;
- ни в обществе, ни в элитах так и не вызрел внятный запрос на формирование такого «нового курса», который бы сопровождался существенным ущемлением интересов элитных групп, чье влияние и чьи ресурсы были следствием специфического использования государственных институтов во второй половине 90-х годов;
- новая администрация США в жесткой форме требовала от Кремля реальных реформ, предпринимая при этом один символический жест за другим (начиная с ареста П.Бородина и заканчивая навязыванием качественно новых представлений о параметрах и инструментах обеспечения стратегической стабильности).
Содержание второго этапа, начавшегося в апреле, после обнародования текста ежегодного Послания Президента Федеральному Собранию, определяется в первую очередь переходом В.Путина от «виртуальной» политики к «реалистическому» курсу. Ориентиры нового курса следующие:
- существенное улучшение условий для предпринимательской деятельности — при сокращении социальных обязательств государства, но без снижения текущего уровня потребления населения;
- повышение управляемости государственной машины в целом за счет ограничения влияния олигархических интересов на федеральную власть и оптимизации федеративного устройства;
- поддержание конструктивного взаимодействия с мировыми центрами силы — с демонстративным учетом во внешней политике и политике обеспечения безопасности всестороннего сокращения ресурсного потенциала России и игнорированием традиционных («имперских») ожиданий большей части граждан и элиты;
- поддержание в общественном сознании благоприятного образа В.Путина — но без принесения в жертву президентскому рейтингу решения вышеперечисленных задач (имея в виду, что высокий рейтинг имеет прагматический смысл лишь в течение последнего года перед выборами главы государства).
В контексте такого целеполагания поддержание общенационального консенсуса и баланса диаметрально расходящихся интересов социальных слоев, а также взаимоотношения между отдельными группами и фракциями в высших эшелонах власти приобретают подчиненный характер. Более того, потенциальные угрозы Президенту, исходящие от политической системы, начинают блокироваться через принятие законодательных актов, нацеленных на нивелирование политических рисков (закон о политических партиях, судебная реформа, «подвешивание» закона о третьем сроке губернаторов и т. д.). Иначе говоря, на первое место выходят проблемы институционального оформления политического режима (его «дизайна»), выработки устойчивых (нередко неформальных, «теневых») механизмов взаимодействия с разными группами элиты. Такой логикой политического поведения часто пользовался Б.Ельцин, особенно во второй срок своего президентства, часто меняя параметры политического курса для сохранения и укрепления своих позиций во властной элите.
В отличие от Б.Ельцина, чьи программные заявления носили, как правило, декларативный характер, В.Путин и его ближайшие соратники на протяжении последующих после Послания месяцев убедительно продемонстрировали серьезность своих намерений. В этот период правительство утвердило программы реструктуризации двух естественных монополий (РАО «ЕЭС России» и МПС). Дума утвердила ряд важных, разработанных президентской администрацией и правительством, законов. Во втором чтении был одобрен Земельный кодекс, включающий положение о праве частной собственности на землю. Были приняты законы о приватизации, практически передающие решение этой важнейшей задачи в руки исполнительной власти; об отмывании денег, добытых преступным путем. Наконец, депутаты утвердили ряд законопроектов по судебной реформе, в том числе заметно ослабляющие карательные и надзорные функции прокуратуры, приступили к обсуждению либерального Трудового кодекса. Правительство постановило также начать сложную реформу жилищно-коммунального сектора.
В этот же ряд логично поставить и выраженную на саммите в Генуе готовность Российской Федерации пойти на компромисс с США по формированию новых параметров и критериев обеспечения стратегической стабильности.
Здесь же следует упомянуть и долгосрочную задачу, поставленную Президентом перед Д.Козаком, одним из ближайших и доверенных своих сотрудников, по подготовке пакета законопроектов упорядочивающих федеративное устройство, что неизбежно повлечет за собой целый комплекс конфликтов интересов, чреватых социально-политической нестабильностью в некоторых регионах.
Следование таким курсом рано или поздно негативно скажется на популярности В.Путина. Очевидно, это стало серьезным и продуманным решением.
[править] «Новокремлёвцы» против ельцинской элиты: борьба без результата
В борьбе между «старо-» и «новокремлевцами» важнейшую роль занимало противостояние двух институциональных центров влияния — Администрации Президента РФ, в целом находившейся под контролем выдвиженцев эпохи Б.Ельцина, и Совета безопасности, ставшего центром консолидации «силовиков». Как уже отмечалось выше, за этой борьбой скрывались не только стремление к расширению зоны влияния во властных структурах, но и глубокие политические различия. «Старокремлевцы», ядром которых, несомненно, являются представители политического клана Б.Ельцина («семья»), в целом выражают интересы и устремления значительных групп российского истеблишмента, добившихся серьезных властных, финансово-экономических и статусных позиций при прежнем президенте и потому заинтересованных в сохранении базовых «рамочных» условий ельцинского периода с его ограниченной конкурентностью, сращиванием бизнеса и власти, относительной автономностью элит по отношению к президентской власти, по крайней мере, в части, касающейся дальнейшего роста богатства и сохранения низкого уровня социальной ответственности. На стороне этой группы большой политический опыт, умение эффективно использовать современные политические и информационные технологии, опасения влиятельных кругов, что радикальные перемены могут существенно ослабить их доминирование в обществе, привести к потере контроля над властью и экономическими ресурсами страны.
Отличительной чертой политической позиции «силовиков» была убежденность в том, что государство в России должно выполнять не функции распределителя благ между разными группами элиты и арбитра в спорах между ними, но главного субъекта социально-экономического и политического развития. Исходя из этого, они выступали за установление более жесткого контроля за деятельностью монополий, за активную социальную политику и более независимый по отношению к ведущим странам Запада внешнеполитический курс России. С одной стороны, ориентиры «силовиков» объективно совпадали с массовыми ожиданиями в отношении достижения в стране большего «порядка и справедливости», доминировавшими в общественном мнении после прихода В.Путина к власти. Но слабостью «силовиков» было их общее недоверие к публичной политике, недооценка роли массовой поддержки, неумение эффективно пользоваться современными информационными технологиями.
Сам В.Путин, столкнувшись с давлением двух таких сильных и волевых фигур, как глава президентской администрации А.Волошин и секретарь Совета безопасности С.Иванов, предпочел тактику балансирования. Очевидно, он полагал, что победа любой из этих групп может автоматически привести к установлению зависимости главы государства как важнейшего центра принятия решений от какой-либо одной фракции истеблишмента.
Политическая инициатива в борьбе «старокремлевцев» с «силовиками» на протяжении первого квартала 2001 г. принадлежала последним. Уже в самом начале января в Москве появились слухи о том, что вскоре должны произойти серьезные кадровые изменения в руководстве Администрации Президента и Правительстве РФ. В дальнейшем подобные слухи повторялись неоднократно, указывая на обострение борьбы в окружении В.Путина. В январе мощным фактором, объективно игравшим в пользу «силовиков», был арест в США бывшего управделами президента Б.Ельцина П.Бородина, прибывшего на инаугурацию 43-го американского президента. В рамках новой кампании по борьбе с российской коррупцией и ее международными последствиями новая американская администрация начала оказывать мощный прессинг на Россию, давая понять В.Путину, что готова развивать отношения с РФ только при условии очищения кремлевской элиты от коррумпированной «ельцинской знати». Однако «старокремлевцам» удалось убедить В.Путина в том, что дальнейшее раскручивание «дела Бородина» может нанести непоправимый ущерб всему правящему классу. Более того, ельцинская «семья» даже усилила свое присутствие в кремлевских коридорах — помощником главы Администрации был назначен скандально известный управделами Генпрокуратуры Н.Хапсироков. В итоге российские институты власти активно включились в кампанию по освобождению П.Бородина, а кадровые перемены были отложены.
В феврале по позициям старой элиты больно ударил фактор энергетического кризиса и техногенных катастроф на Дальнем Востоке и в ряде районов Сибири. Бедствие поставило верховную власть перед необходимостью принятия срочных мер, которые по определению не могли не затрагивать интересы и властный потенциал могущественных региональных и федеральных элит, из-за узко эгоистической корпоративной политики которых кризисная ситуация и возникла. Уход Е.Наздратенко, одного из наиболее заметных и близких Б.Ельцину региональных лидеров, можно было бы расценить как крупную политическую победу «силовиков», однако, как известно, приморский лидер своих позиций не сдал. А отставку министра энергетики А.Гаврина, фигуры слабой, находящейся на периферии ельцинской «семьи», вообще можно назвать чистой формальностью (он и пришел в правительство в качестве материала для разменов). Напротив, кризис в Приморье был блестяще обыгран в своих интересах злейшим врагом «силовиков» А.Чубайсом, который под лозунгом «Вы же не хотите, чтобы во всей стране было как в Приморье?» начал продавливать собственный план реструктуризации РАО ЕЭС.
Мощным стимулятором кадровых изменений могла стать реализация идеи В.Путина о структурно-функциональной реформе правительства. Однако М.Касьянову при поддержке влиятельных лоббистских групп, чьи интересы представлены в кабинете министров, удалось оттянуть решение этой проблемы, а затем и вовсе навязать Президенту свой план, предполагающий ограничить преобразования незначительными изменениями.
Конфликт между двумя группами разгорелся с новой силой в марте. В середине месяца ожидались крупные перемены в правительстве. Однако «старокремлевцам» неожиданно удалось перехватить инициативу. Они воспользовались тем, что коммунисты в Думе, недовольные предложением кабинета министров внести поправки в только что принятый бюджет-2001, потребовали поставить на голосование вопрос о вотуме недоверия правительству. Этот демарш КПРФ произвела на фоне усилившегося недовольства «силовиков» правительством Касьянова, который в конце февраля установил тесные связи с крупным бизнесом и ввел в совет по предпринимательству представителей крупнейших олигархических кланов. При поддержке кабинета в феврале резко возросли объемы вывозимого из страны капитала, были занижены экспортные пошлины на нефть. Одновременно правительство стимулировало линию на уменьшение и отказ от социальных обязательств государства перед населением (идеи перевода образования и здравоохранения на платную основу, реформа ЖКХ, содержание которого возлагается на население). Это позволило бы упрочить политическую поддержку со стороны крупного бизнеса. Идея активной социальной политики, за проведение которой ратовали «силовики», была сдана в архив, а точка зрения Президента, попытавшегося придать реформам социальную направленность, переложив их тяготы на имущие слои населения, была проигнорирована правительственными чиновниками, готовившими соответствующие проекты.
В ответ руководство фракции «Единство», близкое к «силовикам» (Б.Грызлов, Ф.Клинцевич) заявило о готовности поддержать инициативу КПРФ, с тем чтобы тем самым инициировать правительственно-парламентский кризис и поставить Президента перед жестким выбором — сохранение Думы или кабинета министров. Б.Грызлов даже пустил в ход далекие от действительности данные о том, что «Единство», якобы, сможет получить до 45 % голосов на досрочных выборах. Расчет, судя по всему, делался на то, что Президент, как минимум, «подвесит» правительство и полностью подчинит его своему влиянию. В то же время стало известно, что сам В.Путин начал консультации с политиками и бизнесменами, которые могли бы возглавить новое правительство или делегировать в него своих представителей. В частности, во время визита во Вьетнам В.Путин, как сообщали СМИ, неоднократно встречался тет-а-тет с замом Г.Зюганова В.Купцовым. Одновременно вновь вышел из тени бывший вице-премьер Ю.Маслюков, которого, якобы, уже позвали в новый кабинет на прежнюю должность.
В свою очередь, «старокремлевцы» начали жесткий прессинг Думы. Представитель Президента в нижней палате А.Котенков, также «старокремлевец», воспользовавшись тем, что В.Путин из тактических соображений предпочел свою позицию не обнаруживать, категорически заявил, что глава государства действительно готов распустить Думу. При этом данные о том, что «Единство» ничего не потеряет, а только выиграет, усиленно опровергались всеми социологическими службами, контролируемыми Администрацией Президента. В результате массированного давления на Думу политическая инициатива снова перешла к «старокремлевцам», которые добились того, что начинание руководителей «Единства» в целом негативно было встречено политической элитой, да и рядовыми членами фракции. Новая Дума уже успела встроиться в каналы принятия решений и лоббирования и продемонстрировала здесь свою эффективность. Поэтому, в конечном счете, «Единству» пришлось отказаться от своей инициативы. В то же самое время «старокремлевцам» удалось реализовать другую цель — сменить политическую повестку дня и перевести внимание Президента и политических кругов с перемен в правительстве и администрации на собственное «силовое» окружение, потерпевшее крупное поражение в этой схватке.
В марте на общероссийскую политику вновь усилилось воздействие «чеченского фактора», который стал прицельно использоваться силами, недовольными В.Путиным. А изменение отношения большинства жителей России к антитеррористической операции в негативную сторону начало угрожать популярности главы государства.
Так, в начале марта в ряде СМИ активно педалировалась тема «зверств российской армии против мирного населения Чечни». Затем интенсивно муссировался судебный процесс над полковником Юрием Будановым. Была предпринята попытка поставить под сомнение целесообразность продолжения антитеррористической операции под предлогом того, что федеральные силы на этой территории окончательно разложились и не могут решать поставленных задач. Захват чеченскими террористами в воздушном пространстве Турции лайнера компании «Внуковские авиалинии», организованные бандформированиями взрывы в Минеральных водах, Ессентуках и Черкесске, унесшие 25 жизней, к тому же состоявшиеся в момент, когда МВД России проводило общенациональную операцию «Вихрь-Антитеррор», поставили под сомнение эффективность чеченской политики В.Путина.
Кроме того, в марте заметно усилилось внешнеполитическое давление на Кремль. После достижения договоренности о восстановлении военно-технического сотрудничества с Ираном в ходе визита в Россию президента этой страны Хатами, после разоблачения в США российского агента Роберта Хансена администрация Дж. Буша перешла к жестким действиям в отношении РФ. Этому не смог помешать и визит в США ближайшего к В.Путину чиновника — тогдашнего секретаря Совета безопасности, ныне министра обороны С.Иванова. После его отъезда из Вашингтона разгорелся крупнейший в истории последних лет шпионский скандал, и было объявлено о высылке из США более 40 российских дипломатов. В Госдепартаменте был официально принят т. н. «министр иностранных дел Ичкерии» Ахмадов. Россия избрала симметричные меры, выслав из Москвы часть американской резидентуры, ужесточив режим пребывания в России американских дипломатов и предприняв ряд других конфронтационных действий.
Представители ельцинских кланов, стоявшие у руля силовых министерств, оказались не в состоянии обеспечить стабилизацию ситуации в Чечне. Возникла угроза того, что операция останется незавершенной к моменту начала нового электорального периода, а это, в свою очередь, позволит противникам В.Путина перехватить инициативу, представить его неудачником, не способным привести страну к миру и благополучию.
Опасным в этой ситуации стало и то, что, как показал визит В.Путина на мартовский саммит стран Евросоюза, возросла угроза дистанцирования России от основных центров мировой экономики и технического прогресса. В итоге Президент фактически согласился с правительством в том, что этой опасной тенденции может помешать лишь осуществление глубоких структурных реформ в российской экономике, которые создадут прочный фундамент для устойчивого сближения и тесного взаимовыгодного сотрудничества с ведущими странами Запада. Главе государства пришлось выводить правительство из-под огня критики «новопитерцев», чтобы не помешать реализации пакета реформ, предложенных кабинетом министров.
Итогом затянувшихся конфликтов — во власти и на Северном Кавказе — стали значительные перемены в кабинете министров и Совете безопасности, предпринятые президентом в конце марта. Характер этих изменений указывал на то, что глава государства, реализуя свои собственные цели, продолжил линию поддержания балансов в высших политических институтах. «Новопитерцы» были отодвинуты от принятия стратегических решений, но одновременно установили полный контроль над «силовым» блоком правительства. Так, были смещены видные представители старой элиты — министры внутренних дел В.Рушайло, обороны И.Сергеев, глава Федеральной службы налоговой полиции В.Солтаганов. Их заменили выдвиженцы «новой волны» — бывший лидер фракции «Единство» в Думе Б.Грызлов (МВД), бывший секретарь СБ С.Иванов (МО) и его первый заместитель по Совету безопасности, опытный аппаратчик, в последний год работавший в тесном контакте с «силовиками», М.Фрадков (ФСНП). Потерял свое место и весьма близкий к ельцинскому клану министр по атомной энергии Е.Адамов. Совет безопасности, секретарем которого стал В.Рушайло, значительно потерял в «политическом весе» — В.Путин сориентировал его, как и «новопитерцев», ставших во главе силовых ведомств, преимущественно на решение чеченской проблемы. В итоге позиции «старокремлевцев» в высших эшелонах власти существенно ослабли, но и «силовики» понесли большую утрату, потеряв столь важный центр влияния, как Совет безопасности. Президент же, напротив, заметно укрепил свою личную власть и минимизировал конфликты в правящей команде. По-видимому, это событие и стало переломной точкой в переходе к новому этапу политического развития.
[править] «Реалистическая» политика: основные направления
Отправным пунктом «реалистической» политики стало президентское Послание Федеральному Собранию, где В.Путин чётко обозначил свое намерение избрать путь продолжения либеральных социально-экономических и политических реформ. Новый, «реалистический», курс условно можно разделить на несколько важных направлений.
Первым направлением является выработка такой содержательной стратегии, которая сделала бы элиты заинтересованными в сохранении и укреплении их альянса с Президентом, в превращении главы государства в бесспорного лидера правящего класса. Агрессивный переход к либеральному экономическому курса заметно укрепил позиции В.Путина в бизнес-элитах. Во взаимоотношениях с властными структурами заметно выросла роль обновленного Российского союза промышленников и предпринимателей как корпоративного органа, представляющего интересы крупнейшего бизнеса. Олигархи, имевшие планы раскрутки альтернативных кандидатов в Президенты на случай заметного ослабления В.Путина, заморозили эти проекты.
Второе направление — обеспечение доступа в новую элиту практически для любых групп, вне зависимости от политического происхождения или идеологических пристрастий. Главное условие — отказ от каких-либо претензий на право определять политическую линию Президента, играть самостоятельную, не согласованную с главой государства роль. Уже в апреле был провозглашен фактически политический союз Президента с Ю.Лужковым, которому вместе с официальным лидером «Единства» С.Шойгу В.Путин поручил создать новую «партию власти» на базе слияния «медведей» и «Отечества». Вместе с тем, как уже отмечалось, имело место и новое сближение с окружением Б.Ельцина. На важные посты в правительстве были назначены фигуры, тесно связанные с прежней ельцинской командой.
Третье направление — охарактеризованное выше создание «институционального дизайна», позволяющего Президенту реально управлять политическим процессом. Важное место в рамках данного направления отводится и установлению фактического контроля над СМИ при очевидном нежелании использовать политтехнологии воздействия на население, применявшиеся в последние годы президентства Б.Ельцина и в ходе последних президентских выборов.
Еще одно направление — активная «чеченская» политика. Через месяц после назначения С.Иванова министром обороны произошли кадровые изменения в руководстве Объединенной группировки войск в Чечне, были публично оглашены претензии Центра к руководителям антитеррористической операции. Последовавшие перемены к лучшему, по-видимому, получили должную оценку и внесли еще один штрих в содержание «реалистической» политики. Так, неожиданно для всех В.Путин начал подчеркивать свое внимание к А.Квашнину, которого он (также как и В.Рушайло) включил в состав делегации в Любляну.
Все эти обстоятельства дают основания предполагать, что на нынешнем этапе проблемы взаимоотношений между отдельными группами и фракциями в правящей элите имеют для В.Путина подчиненное значение по отношению к задаче укрепления власти и что он более не делит правящий класс на «своих», «питерских», «чужих» и т. д. Критерием является лишь то, как тот или иной деятель служит государству, Родине и Президенту. Именно в этом духе были выдержаны и официальные оценки кадровых перестановок в МВД, в отношении которых подчеркивалось, что люди, занявшие большинство руководящих позиций в ведомстве, относятся не к одной лишь «питерской» команде.
[править] Промежуточные итоги и прогноз
Переход от прежней «популистской» политики к новому, «реалистическому», курсу оказался относительно безболезненным в силу того, что в широком смысле линия на подлинную, а не «виртуальную» стабильность отвечает стратегическим интересам нового правящего класса современной России. В ее экономике все большая роль начинает принадлежать многопрофильным монополиям, опирающимся, прежде всего, на экономическое могущество контролируемых ими топливно-сырьевых предприятий. Эти монополии, подчиняя своему диктату мелкий и средний бизнес, банки, становятся главным носителем идей политического консерватизма и авторитарных тенденций. В таком контексте переход к политике реформ и упорядочению власти соответствует их интересам.
Разумеется, серьезные коррективы в политике Президента не могли не сказаться на характере борьбы внутри его окружении. «Силовики», активно противодействовавшие ограничению полномочий прокуратуры, в мае предприняли еще одну попытку смещения А.Волошина. 9-10 мая в российских медиа были опубликованы записи его телефонных разговоров с разными политиками и государственными деятелями, которые дискредитировали главу Администрации Президента. Однако скандал вскоре затих, и позиции А.Волошина остались без изменений. В рядах же «новопитерцев», похоже, появились разногласия. Часть из них перешла на позиции отказа от стратегических целей преобразования России в пользу «реалистической» политики, что в целом снижает политический потенциал этой группы в борьбе за власть и влияние в будущем.
Несмотря на легкость перехода к «реалистической» политике, следует указать на несколько факторов, которые при определенных условиях могут существенно затруднить ее проведение.
Коалиция поддерживающих Президента групп влияния — это конгломерат различных команд, сформировавшийся во многом исторически, а не в результате содержательного компромисса вокруг общих целей и путей их достижения. Кроме того, все участники этой коалиции по-разному видят будущее России и свое место в этом будущем. В результате внутренняя неоднородность правящей команды не позволяет ей сформулировать единую и четкую перспективу развития. С другой стороны, для проведения сколько-нибудь масштабных преобразований В.Путину приходится прибегать к помощи одной или нескольких из уже сложившихся на сегодня команд и, соответственно, корректировать собственное понимание задач реформирования и целей политики в той или иной сфере.
Ведущие олигархические кланы, будучи несколько оттеснены от механизмов принятия политических решений, продолжают расширять контроль над экономикой, захватывая новые отрасли и сферы влияния в бизнесе. Происходит «вынос ресурсов» олигархических кланов в регионы, создание на их базе плацдармов для влияния в Центре. Усиление влияния в регионах имеет целью включение территорий в системы противовесов между различными группами влияния в Центре, а также использование ресурсов регионов для реализации собственных задач федерального уровня. Кроме того, процесс сотрудничества олигархических кланов с регионами обусловлен новым этапом передела собственности между различными группировками. Наблюдается тенденция к альянсу двух основных элитных групп — крупных бизнес-кланов, олигархов и региональных элит. Именно альянс олигархов и региональных элит оказывается естественной базой формирования потенциальной оппозиции Президенту в среднесрочной перспективе.
Обновления элиты практически не происходит. Идет, хотя и медленно, лишь процесс ее иерархической ротации. Бывшие доминирующие группировки (олигархи, региональные лидеры, медиа-элита) сохраняются, хотя и уступая первенство в иерархии власти. Обновление тормозится также слабостью кадрового потенциала и управленческого опыта у тех управленческих команд, которые могли бы прийти на смену старым группам влияния. Одновременно «второй эшелон» элиты попадает в ситуацию несоответствия ожиданий обновления власти и собственного карьерного роста. Эффект «стабильности» элиты воспринимается как «невостребованность» себя и, одновременно, как «подконтрольность» Президента старым элитным кланам. Такая ситуация является потенциально опасной, поскольку подрывает лояльность «второго эшелона» элиты Президенту. Усталость этой прослойки от неопределенности и «подвешенности» ситуации может подвигнуть к тактике массированного давления на Президента и поиску альтернативных путей «вхождения» во власть.
Переход к «реалистической» политике повлек за собой и снижение значимости рейтинга Президента в негласной иерархии проблем, стоящих перед ним и его окружением. Вместе с тем, следует констатировать, что население предъявляет повышенные требования к власти не в моменты кризисов и катастроф, а тогда, когда все более или менее благополучно. Данный парадокс имеет достаточно подтверждений в современной российской истории, но, к сожалению, не учитывается нынешним руководством страны. В связи с этим, спустя два года, когда проблема рейтинга вновь встанет во весь рост, команда Президента может столкнуться с весьма серьезными накопившимися здесь проблемами.
Налицо стойкое противоречие между внешним образом и внутриэлитным контуром существующего политического режима. Общество воспринимает В.Путина как едва ли не единственного политического субъекта, способного решить любой вопрос и любую ситуацию единолично, игнорируя политические ограничения и интересы различных групп влияния. В свою очередь, Президент не склонен к радикальным решениям, резко ущемляющим интересы тех или иных влиятельных групп. Он маневрирует, выстраивая систему отношений с этими группами, стремится к постепенности и относительной плавности внутриэлитных трансформаций, что должно быть более эффективно, чем революционная ломка.
В этих условиях возникает проблема неадекватного восприятия политических возможностей и ресурсов главы государства со стороны общества, склонность к их переоценке и, соответственно, к завышенным ожиданиям по отношению к Президенту. В результате создается достаточно серьезная угроза имиджу и рейтингу Президента при возникновении более или менее серьезного политического или социально-экономического кризиса, когда возникнет объективное противоречие между ожиданиями общества и интересами различных политико-экономических группировок, а Президент не сможет эффективно преодолеть это противоречие.
Налицо опасность падения поддержки Президента при переходе от решения универсальных задач (общие требования укрепления государства, восстановления авторитета России в мире, борьбы с терроризмом и преступностью) к технологическим частным задачам (налоговая реформа, пенсионная реформа, судебная реформа, военная реформа, реформа ЖКХ, земельная реформа и т. д.). В ситуации начала нового этапа либеральных преобразований данное обстоятельство чревато неожиданными (непросчитываемыми) общественными реакциями на те или иные шаги исполнительной власти. Весьма вероятен эффект конкретизации общественных требований, расщепления общих установок (например, сильное государство, социальная справедливость и т. д.) на частные интересы отдельных социальных групп с разными доходами, условиями жизни, представлениями о том, какой должна быть социальная политика государства и что не для России в целом, а непосредственно для них должен делать Президент.
Особенно резкий и обвальный характер такие процессы могут приобрести в том случае, если социально-экономические реформы будут проводиться на фоне ухудшения экономической конъюнктуры, нарастания кризиса в национальной экономике и социальной сфере.
Существующая партийно-политическая система не может решать задачи обратной связи и диалога между властью и обществом, а также трансляции и смягчения потенциала социального недовольства. В процессе реформы партийно-политической системы, которая должна быть реализована после принятия нового закона «О политических партиях», одной из основных задач является создание эффективной и дееспособной «президентской партии». Очевидно, что создание политического союза «Отечества» и «Единства» с встраиванием в него на всех уровнях доверенных кадров обладает определенным потенциалом для реализации этой цели. Однако эффективность такой структуры может оказаться низкой, если предполагаемое объединение окажется «безыдейным», сформированным с помощью сугубо административных ресурсов и опирающимся только на рейтинг Президента. Такая структура не сможет стать надежной опорой В.Путину (скорее, наоборот, — он будет подпирать ее) и не сможет компенсировать ослабление личной популярности главы государства и «поддержать» Президента в случае необходимости.
Необходимо также учитывать, что доверие к власти будет подвергаться атакам немногих оппозиционных политико-экономических групп, сохранивших медийные, финансовые и организационные ресурсы. В частности, нет оснований предполагать, что в ближайшие два года удастся свести до приемлемого минимума деструктивное воздействие, оказываемое на общественное сознание (в первую очередь, элитное) медиа-империей Б.Березовского и остатками империи В.Гусинского. Внешнеполитические ограничители будут препятствовать решению этой задачи. В случае необходимости платить весомую социальную цену за предпринимаемые либеральные преобразования медиа-структуры олигархов-эмигрантов воспроизведут «стратегию 1998 года», реализация которой сопровождалась стимулированием акций социального и политического протеста, формированием атмосферы недоверия к действиям власти.
[править] Особенности второго полугодия 2001 года
Второе полугодие 2001 года ознаменовалось масштабными переменами в международной обстановке, спровоцированными атакой исламских террористов на США, предпринятой 11 сентября. Последовавшие за этим политическое сближение России с Западом, активное участие Российской Федерации в возглавляемой США глобальной антитеррористической коалиции, заметное падение цен на нефть на мировых рынках — все это оказало сильное влияние на российский внутриполитический процесс. Можно даже сказать, что эти факторы задали его рамки и координаты.
Адаптация России к изменившимся внешним условиям стала основным содержанием политики Президента и всех властных структур. Причем, что также необходимо отметить, международная ситуация, отличающаяся крайней нестабильностью и продолжающая обостряться и обрастать все новыми конфликтами и противоречиями, придает дополнительную неопределенность и динамизм внутрироссийским политическим процессам.
Так, считается, что акция в Афганистане может перерасти в акцию против Ирака, с которым связан сложный и противоречивый комплекс российских интересов, особенно интересов ВПК и ТЭК, попавших таким образом в «зону риска». Кроме того, по мере развертывания антитеррористической операции все отчетливее подтверждаются догадки о том, что ее острие повернуто прежде всего против Китая. Американо-китайские отношения ухудшаются поразительно быстро. Администрация США заявила, что располагает фактами, ставящими под сомнение намерение Пекина участвовать в борьбе с терроризмом, а именно — что Китай продолжал поставки оружия саудовской международной террористической сети «Аль-Каида» даже после терактов 11 сентября. Бесспорно, «китайский аспект» антитеррористической операции не может не накладывать специфического отпечатка на отношения Москвы и Пекина, а также на отношения между теми группами интересов, которым китайское направление внешней политики не безразлично материально.
Ухудшившиеся отношения США с Саудовской Аравией вынудили ОПЕК принять решение о снижении добычи нефти независимо от стран-поставщиков, не входящих в эту организацию, а это, в свою очередь, ярко отразилось на конфигурации позиций в российской «нефтянке». «Лукойл», настаивавший на снижении поставок нефти на мировой рынок, был отодвинут в тень. В свою очередь, это повлекло за собой такие неожиданные последствия, как прекращение уголовного дела бывшего заместителя министра финансов А.Вавилова, что повлияло и на соотношение сил в Кремле. Явно замедлился и процесс российско-белорусской интеграции. Под ударом оказалась группа П.Бородина и С.Пугачева. Причем последний вроде бы нашел себе политическое прикрытие в виде мандата сенатора от Тувы.
Европейское сообщество отреагировало на рост международной неопределенности поиском альтернативных поставщиков сырья и энергоносителей, что нашло свое отражение в снижении цен на эти товары. Резко ухудшились, например, позиции «Газпрома», вслед за чем обострились и финансовые проблемы страны, начал снижаться курс рубля, на поддержание которого ЦБ, выдавший кредит «Газпрому», стал тратить меньше, чем прежде.
В мире происходят серьезнейшие перемены, угрожающие наступлением новой эпохи «войн и революций», экономических катастроф и политических бурь, сопровождающих процесс глобализации. Например, ухудшение мирового инвестиционного климата эхом отозвалось на аргентинской экономике, которая к зиме 2002 года подошла с рекордными долгами, но без инвестиций и, соответственно, без возможности заработать средства для уплаты долгов. Стремясь предотвратить дефолт, аргентинское правительство решило воспользоваться сбережениями населения и закрыло операции по банковским счетам мелких вкладчиков, что, в свою очередь, парализовало жизнь в стране, население которой традиционно хранило свои средства в кредитных учреждениях. Следствием этого стал взрыв, приведший к власти оппозицию, немедленно объявившую о прекращении выплаты внешнего долга.
Экономическим итогом аргентинского кризиса стал крупнейший дефолт, который увенчал начавшийся в 90-е годы кризис развивающихся рынков. Аргентинский кризис негативно влияет и на развитые страны, пытающиеся перестроить свои хозяйственные механизмы. Так, теперь ухудшились перспективы выхода из системного кризиса у японской экономики (в частности, весьма маловероятным представляется, что японцам удастся выполнить свой бюджетный план 2002 года, составленный в расчете на благоприятную мировую конъюнктуру и с большим профицитом).
Аргентинские события вызвали широкий отклик в России. Они поставили под сомнение правильность курса российских реформаторов — как в прошлом, так и в настоящем — и являются уроком для нынешней правящей элиты, которая сделала своим приоритетом выплату внешнего долга. Началась корректировка планов по радикальному реформированию экономики, которые сдвигаются на более поздние сроки. В свою очередь, это отражается и на ситуации вокруг самих реформаторов.
Таким образом, международные факторы, взаимодействуя с внутриполитическими обстоятельствами (прежде всего — с продолжающейся «волнами» на протяжении всего президентства В.Путина борьбой за власть и влияние между разными группами в его окружении), стимулировали изменения в конфигурации основных политических сил внутри России. Однако ведущие тенденции предшествующего периода — консолидация большей части элит вокруг курса на продолжение и углубление рыночных реформ, стремление В.Путина сохранить стабильность своей политической команды — оказались достаточно мощными для того, чтобы сбалансировать усилившиеся под воздействием международных факторов импульсы к изменениям и сохранить внутриполитический процесс в рамках сложившейся в постъельцинской России модели. В итоге, к концу года Президенту РФ удалось удержать за собой политическую инициативу и стабильность в верхах, но при этом одновременно сохранилась и характерная для предшествующего периода неопределенность в отношении ближайших и отдаленных перспектив.
[править] Накануне международных изменений
Накануне того, как Россия столкнулась с новыми международными вызовами, направленность политического процесса в стране определялась, главным образом, двумя факторами — курсом на продолжение и углубление рыночных реформ в экономике и социальной сфере и стремлением Президента В.Путина консолидировать властную элиту, предполагавшим отказ главы государства от вытеснения прежнего «ельцинского» истеблишмента из центров принятия решений, от масштабного перераспределения собственности и контроля над основными финансовыми потоками.
Так, в июле 2001 года Государственная Дума приняла важнейшие рыночные законопроекты, которые были «камнем преткновения» для парламента в течение нескольких предшествующих лет. Дума проголосовала за введение Земельного кодекса, утвердила в первом чтении Трудовой кодекс, пакет законов по пенсионной реформе, закон, значительно сокращающий количество видов предпринимательской деятельности, подлежащих лицензированию, одобрила законопроекты по судебной реформе. Правительство утвердило программу жилищно-коммунальной реформы.
В июле был оформлен союз двух партий — «Единства» и «Отечества», — ранее представлявших интересы соперничающих групп элит — новой, «путинской», и старой, делавшей ставку на продвижение к власти тандема Е.Примаков — Ю.Лужков.
Одновременно — в целях укрепления социальной стабильности и популярности Президента — Правительство РФ, используя благоприятную ситуацию на нефтяном рынке, подготовило «самый социальный» за прошедшее десятилетие проект бюджета, предусматривавший значительное увеличение зарплаты бюджетникам и военнослужащим.
Вся эта политика отвечала интересам большей части российского правящего класса, который в результате получал новые возможности для укрепления своего доминирования за счет вовлечения в рыночный оборот новых секторов экономики и определенные гарантии самосохранения в условиях нового политического режима.
Важным достижением комбинации сил, которая сложилась на этой стадии, стала полная поддержка Думой пакета реформаторских законов, внесенных в нижнюю палату Президентом и правительством. Благодаря этому Путин приобрел имидж реформатора, с которым он и прибыл на саммит «Большой восьмерки» в Геную.
Издержки же ситуации были связаны с тем, что часть президентской команды оказалась отодвинута на второстепенные позиции, что, судя по некоторым высказываниям «силовиков» в прессе, было воспринято ими как явная недооценка их потенциала и роли.
Отчетливо проявилась тенденция к полевению настроений значительных электоральных слоев. Это выразилась, прежде всего, в удачном выступлении кандидатов от КПРФ на губернаторских выборах в традиционно прореформаторски настроенных регионах — Нижегородской области, где убедительную победу одержал Г.Ходырев, и в Иркутской области, в которой вопреки прогнозам во второй тур вышел С.Левченко.
К проблемным обстоятельствам, мешавшим реализации курса реформ и стимулировавшим внутриэлитную борьбу, следует отнести и общую разбалансированность отношений между федеральным Центром и регионами. В июле Кремль, провозгласивший начало нового этапа реформы федеративных отношений, предпринял очередное наступление на права и власть региональных лидеров. Это наступление не сопровождалось выдвижением четкого и ясного проекта будущей системы взаимоотношений между Центром и регионами. В результате наметилось дистанцирование региональных элит от реформаторских планов Президента и правительства, что создавало благоприятные условия для противодействия реализации этих планов во властных институтах федерального центра.
В такой ситуации в июле в информационное поле при непосредственном участии президентской администрации была вброшена идея о возможности досрочных парламентских выборов (заявления депутатов Думы А.Шохина и И.Хакамады). Демарш отражал прежде всего намерения части старой ельцинской команды («семьи»), получив контроль над рычагами управления избирательной кампанией, резко перераспределить власть и влияние в свою пользу. В противовес этой идее в близких к В.Путину кругах начал обыгрываться вариант досрочных президентских выборов. В результате, в августе произошла серьезная перегруппировка политических сил. Наметилось, в разной степени и форме, определенное дистанцирование влиятельных субъектов политики от главы государства.
В целом же новый политический курс В.Путина, сложившийся весной-летом 2001 года, все более ориентировался на подготовку к следующим президентским выборам 2004 года. При этом по многим параметрам (стремление верховной власти к замирению и консолидации элит, удовлетворению их финансово-экономических интересов, социальный популизм) такая политика начинала напоминать ельцинскую, во время второго срока пребывания Б.Ельцина у власти. Стала воссоздаваться и биполярность политического процесса, характерная для предвыборных кампаний предшествующего периода. Компартия, в значительной степени утратившая в течение первого года президентства В.Путина монополию на государственно-патриотическую риторику, в результате поворота исполнительной власти к политике радикальных рыночных реформ вновь обрела поле для активной деятельности, перейдя к публичной критике Кремля за его «антинародный курс». В этом ключе, в частности, было выдержано и Обращение 43-х видных политиков, деятелей науки и культуры левопатриотической ориентации в связи с 10-летием августовского путча 1991 года и крахом коммунистической общественно-политической системы.
Однако от ельцинского периода эта структура политического процесса отличалась тем, что пришедшие вместе с В.Путиным во власть группы «силовиков» (преимущественно выходцев из Петербурга) были не удовлетворены тем, что формирующаяся система властных отношений фактически закрывала им перспективу овладения основными рычагами власти в политике и экономике. Не случайно, например, авторы «Обращения 43-х» апеллировали к выходцам из спецслужб во власти, фактически призывая их возглавить борьбу против господства старых ельцинских элит и против государственной политики, проводимой в интересах этой части истеблишмента. В июле-августе «силовики» предприняли очередную попытку изменить в свою пользу баланс сил во властных институтах. Однако организованная ими в конце июля — начале августа попытка аппаратными методами сместить премьера М.Касьянова оказалась безуспешной. Президент в тот период явно ориентировался на сохранение status quo.
[править] Международные вызовы и обострение внутриполитической борьбы
Теракты в США, использованные американской администрацией для того, чтобы начать широкомасштабную операцию, направленную как на борьбу с исламским терроризмом, так и на формирование нового мирового порядка, изменили вектор основных политических процессов на планете. Новые вызовы, как обычно, застали российскую элиту врасплох (впрочем, не ее одну). России как субъекту мировой политики пришлось срочно, «на ходу» вырабатывать новую линию, а все участники внутриполитического процесса были вынуждены вносить существенные коррективы в свои тактические установки.
Практически сразу после террористических актов 11 сентября в США Президент РФ принял решение о полной поддержке действий американской администрации против международного терроризма. В российской политике в этой ситуации доминирующей стала тенденция консолидации элит вокруг Президента.
Сначала, если и не были ослаблены, то, по крайней мере, оказались отодвинуты на второй план острые конфликты внутри президентской команды, а кадровые изменения в верхах, которые, судя по всему, намечались, были фактически заморожены. Симптоматично также, что уже на первом пленарном заседании осенней сессии Государственной Думы 18 сентября депутаты приняли постановление о политической поддержке действий Президента в сложной международной ситуации.
Однако меры, которые в дальнейшем осуществило российское руководство (решение о закрытии военных баз на Кубе и во Вьетнаме, оказание политической поддержки США в их переговорах с лидерами государств Центральной Азии в связи с созданием плацдармов для ударов по Афганистану, предоставление Пентагону необходимой оперативной и разведывательной информации и др.), оказались неожиданностью для большей части отечественной элиты. Курс на сближение с Западом не мог не вызвать опасений у разных групп истеблишмента: у большей части генералитета, привыкшего рассматривать США в качестве главного военного противника; у влиятельных алюминиевых компаний, опасающихся, что в результате вступления России в ВТО они лишатся нынешних привилегированных позиций в бизнесе; у многопрофильного промышленного лобби, ориентированного на расширение экономического сотрудничества с Китаем.
В.Путин очень жестко пресек попытки военных «торпедировать» новый курс. В частности, вскоре после возвращения из США он уволил 14 высших офицеров Северного флота, увидев в их заявлениях, что АПЛ «Курск» погибла в результате столкновения с американской АПЛ, прямой вызов политике сближения с Западом.
В этой связи необходимо констатировать, что сложившаяся в середине 90-х годов внешняя политика России, ориентированная на лавирование между ведущими центрами силы и на сохранение контроля над оставшимися от советского прошлого сферами влияния, отвечала долгосрочным интересам российских элит. Эти элиты, установив контроль над властью и собственностью в России в условиях полузакрытой и защищенной от конкуренции отечественной экономики, стремились и стремятся к сохранению и укреплению своего доминирования. Курс на сближение с Западом в перспективе может привести к открытию экономики, усилению ее прозрачности и конкурентности, а также передаче части национального суверенитета транснациональным институтам.
Все это способствовало сдержанно-осторожному восприятию истеблишментом нового курса Президента В.Путина на международной арене. В публичной сфере близкие к руководству администрации Президента эксперты и журналисты неоднократно выражали скепсис в отношении перспектив дальнейшего сближения России с Западом. А накануне ноябрьского визита В.Путина в США, который должен был зафиксировать заметное улучшение отношений между двумя странами, А.Волошин дал несогласованное с Президентом РФ интервью группе американских журналистов, в котором подверг резкой критике политику американской администрации.
В условиях общественной стабильности и высокого уровня популярности главы государства элиты не решились открыто критиковать позицию В.Путина. Лишь левые силы на состоявшемся в конце сентября под эгидой НПСР и КПРФ «Конгрессе патриотов России» заявили о своем намерении сделать ставку на непарламентские методы работы, однако этот шаг заметно усилил изоляцию КПРФ и ее союзников, а президентское окружение, в пику оппозиции, высказало намерение поддержать передел думских комитетов. Впоследствии это намерение начало воплощаться в жизнь в смягченной форме оттеснения Компартии от руководства аппаратом Думы.
В то же время, появились возможности для раскола старых и для появления новых политических альянсов. Сумело преодолеть внутренний кризис «Яблоко». Сместился к центру Союз правых сил, освободив нишу для полуэмигрантской «Либеральной России». Были вновь предприняты попытки освоить социал-демократическую нишу, однако это опять ни к чему не привело. Полностью сменили ориентацию либеральные демократы. При этом В.Путин поставил В.Жириновского в весьма щекотливое положение. Лидер ЛДПР, как известно, начал было демонстрировать критическое отношение к внешнеполитическому курсу Президента. Однако Жириновскому дали понять, что он зарвался, и намекнули на возможность потери должности вице-спикера. Этого оказалось достаточно, чтобы этот политик объявил о полной поддержке курса США и курса В.Путина на сближение с США.
Влияние партий на политическую жизнь, однако, резко снизилось. В электоральном процессе усилилась роль исполнительной власти, что, конечно же, связано, помимо прочего, и со стремлением элит укрепить государственное начало в осложнившихся внешнеполитических условиях.
Сближение с Западом открыло перед В.Путиным и некоторые новые возможности для решения чеченской проблемы, значение которой в контексте подготовки к новому общенациональному избирательному циклу будет возрастать. Есть основания полагать, что лидеры ведущих стран Запада, признавшие после 11 сентября присутствие отрядов международных террористов в Чечне, дали определенные обещания российскому Президенту: не педалировать внимание к военным акциям в Чечне; постараться перекрыть каналы снабжения боевиков оружием и деньгами. Это создало возможности для маневров Кремля на поле «мирного урегулирования». В частности, в ноябре в Москве состоялась странная встреча полпреда Президента РФ в Южном федеральном округе В.Казанцева с «полевым командиром» Закаевым.
Дальнейшее развитие событий в Чечне дает дополнительные аргументы для вывода о том, что поворот Президента к сближению с Западом был обусловлен не только причинами внешнеполитического характера. У новой внешней политики, очевидно, были и важные внутриполитические причины. В.Путин, не чувствуя уверенности в устойчивой поддержке со стороны старых ельцинских элит, попытался укрепить свои позиции, создавая прочную базу поддержки и на Западе. Переориентация внешней политики в значительной степени соответствовала интересам новых элит, стремящихся воспользоваться моментом для изменения баланса сил в верхах в свою пользу. Эти элиты, с одной стороны, не могли не учитывать в целом негативного отношения нынешней вашингтонской администрации к Б.Ельцину и его окружению, а с другой — старались убедить В.Путина в необходимости внутриполитических изменений, исходя из того, что для новой внешней политики ему потребуется и иная база поддержки внутри страны.
Вместе с тем, некоторые последствия антитеррористической операции поставили российское руководство перед новыми вызовами. Во-первых, в связи с падением экспортных доходов возникла угроза невыполнения социально-ориентированного бюджета страны на 2002 год, что в перспективе могло обострить отношения общества и власти и ослабить позиции Президента. Во-вторых, неизбежно возникала проблема поиска источников пополнения бюджета. На первый вызов российское руководство в условиях стабилизировавшихся к декабрю на уровне 18-20 долл./барр. мировых цен на нефть смогло дать определенный ответ. В результате совместной работы правительства и Думы в третьем чтении проекта бюджета в него были внесены коррективы, предусматривающие осуществление расходов по ряду статей в зависимости от наполняемости доходной части. Было также принято решение о том, что власть выполнит взятые на себя обязательства по повышению заработной платы бюджетникам до конца 2001 года, но при этом большая часть этих выплат должна быть осуществлена из средств местных бюджетов.
Второй вызов стал отправной точкой для перерастания межфракционной борьбы в окружении В.Путина в открытый конфликт между старыми ельцинскими элитами и петербургскими «силовиками», начавшийся в октябре и не завершившийся до конца года. Старые элиты, интегрирующей силой которых выступила ельцинская «семья», предложили традиционные методы противодействия надвигающемуся кризису — отказ следовать рекомендациям ОПЕК о снижении квот добычи нефти, повышение тарифов на услуги естественных монополий, форсирование жилищно-коммунальной реформы, повышение цен на топливо, сокращение финансирования социальных программ. «Силовики» акцентировали внимание на поисках средств у естественных монополий, а также тех федеральных министерств и ведомств, вокруг которых сложилась система внебюджетных фондов и привилегированных фирм. А поскольку большинство из этих компаний и министерств возглавляли выходцы из старых элит (МПС, МЧС, Минпечати, Минприроды, Таможенный комитет и др.), то с самого начала борьба за контроль над экономическими ресурсами приобрела политический характер. Впервые за все время пребывания В.Путина у власти питерскими «силовиками» была предпринята попытка осуществления «кадровой революции» в высших эшелонах власти. Причем инструментами этой борьбы стали Счетная палата РФ и, в меньшей степени, Генеральная прокуратура. В этом проявилось главное отличие политики нового времени от ельцинского периода, когда первые роли в межэлитных конфликтах принадлежали СМИ. В новую эпоху преимущества получали те группы, которые могли претендовать на трактовку и применение правовых норм.
У наблюдателей подчас складывалось впечатление, что власть вполне сознательно, «принципиально» идет на явное нарушение законности, чтобы доказать себе и обществу свою готовность защищать порядок и иерархию ценностей, как она их понимает, любой ценой, для поддержания своего имиджа силы, которая ради высших интересов готова перешагнуть через право.
Тот факт, что позиции «силовиков» оказались более сильными, заметно повлиял на дальнейший ход борьбы за власть, одновременно оставив после себя дурной привкус. Во-первых, многие обратили внимание на то, что в этих действиях было нарушен неписаный запрет на использование силового рычага во внутренних «разборках», запрет, возникший в элите еще в послесталинский период. Во-вторых, фигуры, которые были призваны стать символами борьбы против «казнокрадов», «коррупционеров», плохо годились на эту роль. И Степашин, и Устинов, и Бирюков сами являются таким же порождением ельцинской эпохи, что и Аксененко со товарищи. Поэтому эффект всей акции был с самого начала смазан.
[править] Конфликт между старыми и новыми элитами и его итоги
Борьба двух течений в высших эшелонах власти, поле которой к концу года существенно расширилось за счет вовлечения в ее орбиту новых сфер государственного управления, политических проблем и новых фигур политического и делового истеблишмента, стала стержнем развития внутриполитического процесса, формируя спектр возможных альтернатив развития страны на ближайшую перспективу.
Противостояние резко обострилось в октябре, особенно после демонстративного появления 7 октября в день рождения В.Путина на теннисном турнире «Кубок Кремля» премьера М.Касьянова вместе с экс-президентом России Б.Ельциным.
Сначала Генеральная прокуратура заявила о выдаче международного ордера на арест Б.Березовского. По рекомендации «сверху» в целях ослабления влияния Березовского на информационное пространство России один из владельцев телекомпании ТВ-6, нефтяной концерн «Лукойл», приступил к действиям, направленным на развал телеканала. «Зеленый свет» был дан конкурентам финансово-экономических групп, близких к «семье» (особенно «Лукойлу» и «Альфа-групп»).
Затем, во второй половине октября, Генпрокуратура возбудила уголовное дело против руководства Министерства путей сообщения (прежде всего самого министра Н.Аксененко, известного близостью к «семье» Б.Ельцина) по обвинению его в нецелевом использовании бюджетных ресурсов. Эта акция, по мысли ее организаторов, должна была, видимо, сплотить всю питерскую команду, как «либералов», так и «силовиков». Иначе трудно понять, почему в прессу были даны утечки о том, что перед возбуждением дела прокуратура провела консультации с заместителем руководителя президентской администрации Д.Козаком. Более того, высказывалось даже предположение, что уголовное дело против министра было «заказано» Генпрокуратуре главой РАО ЕЭС А.Чубайсом, которому в этой связи пришлось публично отмежевываться от этой акции. Более того, СМИ, контролируемые А.Чубайсом (например, «РЕН-ТВ»), затем присоединились к атаке на «силовиков», начатой «Коммерсантом» и «Независимой газетой».
Вслед за этим в печати появились сообщения, что в процессе расследований, проводимых Генеральной прокуратурой и Счетной палатой, находятся дела и в отношении руководителей других ведомств, принадлежащих к старой элите (С.Шойгу, М.Ванин, В.Артюхов, М.Лесин, С.Франк, А.Чубайс). Одновременно в СМИ просочилась информация о том, что мощное наступление на старые элиты было организовано группой выходцев из Петербурга в высших эшелонах власти, в которую входили заместители руководителя администрации Президента Игорь Сечин и Виктор Иванов, первый заместитель директора ФСБ Юрий Заостровцев и глава Межпромбанка Сергей Пугачев.
Стоит отметить, что «семья» начала активно сопротивляться попыткам ее «прореживания», предпринятым «питерцами». Примером может служить активная линия сопротивления главы ГТК М.Ванина, считающегося одним из членов ельцинской «семьи». Ему удалось не только отбить обвинения в финансовых и должностных злоупотреблениях, но и переключить внимание на Северо-Западное управление ГТК, через которое шли незаконные поставки мебели в Россию через торговую фирму «Три кита». В этой связи в прессе замелькали фамилии полпреда в СЗФО В.Черкесова и заместителя директора ФСБ Ю.Заостровцева.
Как выяснилось позднее, перевод конфликта в сферу публичной политики был обусловлен усилиями «семьи» Б.Ельцина. Дело в том, что питерским «силовикам» в ходе конфликта впервые удалось лишить «семью» ее главного информационного оружия — влияния в электронных СМИ. 4 из 5 общенациональных телеканалов фактически дистанцировались от освещения борьбы в российских верхах. Лишь контролируемая Б.Березовским телекомпания ТВ-6 открыто встала на сторону старых элит в связи с тем, что суд принял решение о ее ликвидации по иску партнера Березовского — дочерней компании нефтяного гиганта «Лукойл». В этих условиях «семья» и поддерживающие ее группы ельцинского истеблишмента дали ряд «утечек» в печатные СМИ, в которых они интерпретировали суть конфликта как стремление «силовых» элит захватить власть в государстве и свернуть главные достижения предшествующего периода — демократические свободы.
Первая фаза обострения конфликта была отмечена заявлениями А.Волошина, руководителя администрации Президента, обычно избегающего контактов с журналистами, и известного политтехнолога Г.Павловского. Как отмечалось, накануне визита В.Путина в США А.Волошин в беседе с представителями американских медиа неожиданно обрушился с резкой критикой на официальную позицию Вашингтона по проблемам НПРО. Г. Павловский же объявил, что со стороны ближайшего окружения Президента В.Путина исходит угроза его власти, а также сложившимся в стране отношениям собственности. По мнению одних наблюдателей, мотивом, побудившим Павловского выступить, стала оппозиция «силовиков» к идее проведения так называемого «Гражданского форума». Другие утверждают, что этот самый «форум», изначальной целью которого (как и в случае с всероссийской телевизионной пресс-конференцией 24 декабря) была организация «прямого» диалога Президента с обществом, в конце концов и был переориентирован на решение задачи выхода «семьи» из информационной блокады.
Вторая фаза конфликта развернулась после того, как в схватку вступил бывший глава администрации Президента В.Юмашев, который провел встречу с журналистами ряда популярных СМИ, сделав достоянием гласности очередной кремлевский раскол. Термины, использованные В.Юмашевым («заговор спецслужб», «спецслужбы забирают власть» и т. п.), свидетельствуют о желании как можно сильнее идеологизировать конфликт между двумя группами.
В рамках этого конфликта «семья» преследовала охранительные цели — сохранить, как минимум, прежние, доставшиеся В.Путину в наследство от его предшественника, балансы сил в высших эшелонах власти, а в качестве задачи-максимум — добиться вытеснения питерских «силовиков» из центров принятия политических и экономических решений и оставить без изменений сформулированную весной-летом 2001 года политику углубления рыночных реформ. Эти цели отвечали стратегическим интересам большей части старых элит. Поэтому «семье» удалось в короткие сроки наладить координацию усилий с другими влиятельными группами старого истеблишмента — А.Чубайса, М.Фридмана, М.Ходорковского — и даже опальными медиамагнатами Б.Березовским и В.Гусинским, которые и развернули ТВ-6 против «силовиков».
Трудно на основании имеющихся данных с определенностью охарактеризовать цели «силовиков» в этом конфликте. С одной стороны, есть основания полагать, что у них и не было никакой стратегии действий, тем более — своего «проекта будущего» для России. Однако в то же время можно констатировать, что курс ельцинского истеблишмента на дальнейшее расширение сферы рыночных отношений и либерализацию социально-экономической политики вызывал неприятие у новой президентской команды. Есть также признаки того, что «силовики» выступали за усиление государственного контроля над ключевыми отраслями российской экономики. Так или иначе, но объективно усиление новых фракций в элите вело к расширению альтернатив политического развития и резко снижало вероятность консервации сложившихся в 90-е годы социального порядка и системы властных отношений, в условиях которых дальнейшая социально-экономическая и технико-технологическая модернизация страны представляется труднореализуемой.
Что касается роли Президента В.Путина в этом конфликте, то его позиция была неоднозначна. С одной стороны, глава государства в конечном итоге был заинтересован в укреплении новой питерской элиты, поскольку это ослабляло его зависимость от старого ельцинского истеблишмента и расширяло пространство для маневров. Но с другой стороны, Президент, очевидно, не был уверен в способности его новой команды эффективно заменить предшественников на ключевых государственных постах. В.Путин также опасался, что радикальное обновление кадров в высших эшелонах власти сможет разрушить политическую стабильность и вызвать цепочку опасных для власти конфликтов. Поэтому глава государства, разделяя в принципе мотивацию «силовиков», в то же время предпочел не ассоциировать себя с их позицией.
Не исключено, что правы те аналитики, которые полагают, что такая ситуация означает, что атаки «силовиков» связаны с попытками окружения Путина добиться нескольких тактических целей, в своей совокупности реализующих одну главную, стратегическую — создать для главы государства стартовые условия участия в следующих президентских выборах. Поэтому пропагандистски выигрышная борьба «силовиков» с «семейной» коррупцией и борьба Кремля за информационные и финансовые ресурсы идут совместно и одновременно.
Слабость действий «силовиков» заключалась в следующем. Во-первых, им не удалось консолидировать даже собственные ряды. Так, в печати появлялись сообщения, что наиболее влиятельная фигура — министр обороны С.Иванов — остался в стороне от конфликта. Судя по всему, таких же позиций придерживались и некоторые другие представители этого крыла президентской команды — в частности, полпреды В.Черкесов и Г.Полтавченко. Во-вторых, «силовики» не сочли нужным публично сформулировать свои цели, что значительно ограничило возможности создания массовой поддержки их действий. В информационном пространстве они отказались от формирования в СМИ позитивного имиджа своей группы и ее целей. Наконец, в-третьих, они, очевидно, переоценили и степень влияния внешнего фактора на ситуацию в российских верхах. К декабрю в российско-американских отношениях вновь почувствовалось охлаждение. После разгрома в Афганистане основных сил движения «Талибан» и формирования переходного правительства американская администрация заявила об одностороннем выходе из договора по ПРО, что объективно способствовало укреплению позиций старых элит.
Впрочем, есть признаки и того, что влиятельные круги на Западе далеко не в восторге от перспективы полного вытеснения «семьи» из политики и экономики. Американскую и европейскую элиту больше устроила бы модель «диалектической преемственности» между Путиным и Ельциным, а именно — чтобы нынешний Президент воспринимался как продолжатель «дела Ельцина», очистивший «ельцинизм» от «эксцессов», откорректировавший его. Во всяком случае, несмотря на наличие неких счетов с «семьей» Ельцина, от Путина ждут не ниспровержения Ельцина и начатых им преобразований, а их продолжения и углубления, опасаясь, как бы по ходу критики «семьи» не были поставлены под вопрос и ельцинские реформы. По появившиеся в СМИ сообщениям, такая точка зрения была высказана и С.Степашину во время его декабрьского визита в США.
В ноябре стало ясно, что наступление, предпринятое по линии Генеральной прокуратуры и Счетной палаты на ключевых министров в кабинете М.Касьянова, захлебнулось. Почувствовав уязвимость позиций «силовиков» первым решило снизить активность руководство Генпрокуратуры, которое официально заявило, что расследование будет продолжено лишь по руководству МПС и бывшему помощнику В.Рушайло, в бытность того министром внутренних дел, генералу Орлову.
Напротив, ельцинская «семья» мобилизовала значительные ресурсы для отстаивания своих интересов. Так, на ноябрьской встрече с Президентом РФ руководители ведущих компаний, объединенные в рамках Российского союза промышленников и предпринимателей, заявили главе государства о недопустимости вмешательства правоохранительных органов в дела большого бизнеса. Демонстрируя свою влиятельность и действуя через руководство президентской администрации, старые элиты организовали в Думе провал поправок к закону о статусе судей, одобренных Президентом РФ. Лишь после подключения к процессу утверждения закона самого В.Путина депутаты Государственной Думы согласились с его позицией, предусматривавшей усиление контроля над судьями, возможность отстранения их от должности и ограничение сроков пребывания в должности. Не без участия руководства президентской администрации не набрала нужного количества голосов для преодоления вето Совета Федерации и поправка к федеральному закону, ограничивавшая пребывание у власти глав субъектов Федерации двумя сроками. Объективно Президент, еще летом объявивший о начале второго этапа реформы федеративных отношений, в ходе которого предполагалось заменить существующую систему договоров о распределении полномочий между Центром и регионами федеральными законами, был заинтересован в принятии этой поправки. Однако «семья» и поддерживающие ее олигархи таким образом решили продемонстрировать ограниченность возможностей Президента.
В информационном поле борьба ограничилась тем, что обе стороны организовали через близкие к ним СМИ вброс компромата друг на друга. В глазах общественного мнения конфликт между двумя течениями представал не как политико-идеологический, а как обычная схватка за власть и доступ к ресурсам между двумя группами в высшем руководстве страны. Это в значительной степени стало возможным потому, что «силовики» отказались от публичного декларирования своих целей, а попытки «семьи» и поддержавших ее других групп старого истеблишмента представить себя в качестве защитников демократических ценностей по определению не могли вызвать широких общественных симпатий в стране, где существует устойчивое негативное отношение к Б.Ельцину и его ближайшему окружению.
В итоге к концу года ситуация вернулась к состоянию равновесия. «Силовикам» не удалось добиться главной цели — отставок А.Волошина и М.Касьянова. Попытки через Государственную Думу инициировать расследования Генпрокуратурой упоминавшихся в СМИ фактов участия в незаконных финансовых операциях и коррупции влиятельных представителей старого ельцинского истеблишмента — А.Волошина, Е.Адамова, А.Вавилова, С.Франка — не увенчались успехом.
Зато «силовикам» вопреки сопротивлению А.Волошина и его заместителя В.Суркова удалось провести на место спикера Совета Федерации взамен избранного в очередной раз губернатором Орловской области Е.Строева своего выдвиженца — бывшего заместителя председателя Законодательного собрания Санкт-Петербурга С.Миронова, который заявил о необходимости перестройки работы верхней палаты и дал понять, что не доволен стремлением сурковской группы «Федерация» монополизировать контроль над принятием решений в верхней палате. С.Миронов также заявил о намерении изменить нынешний порядок формирования верхней палаты, перейдя к системе прямых выборов сенаторов от территорий. Это предложение объективно направлено на усиление позиций Президента РФ, не заинтересованного в том, чтобы верхняя палата превращалась в институт, в котором представлены прямые выдвиженцы олигархов и региональных лидеров.
В процессе создания новой «партии власти» на базе «Единства», «Отечества» и «Всей России» «силовикам» удалось добиться утверждения на декабрьском объединительном съезде такой структуры партии, при которой реальная власть в партии перешла к ее генеральному секретарю, которым был избран выдвиженец «силовиков» А.Беспалов.
В то же время старым элитам удалось в основном сохранить параметры прежней социально-экономической политики. В ноябре по предложению правительства парламент ликвидировал все льготы в материальном обеспечении военнослужащих, заменив их увеличением зарплаты на 80 %. Были приняты также новый рыночный Трудовой кодекс и пакет законов по пенсионной реформе.
Однако уже в самом конце года под влиянием бурного общественного кризиса в Аргентине, где потерпела крах ранее рекламировавшаяся российскими либералами стратегия радикальных рыночных реформ, обернувшаяся самым крупным дефолтом в истории ХХ века, российские власти вынуждены были проявить осторожность в отношении дальнейших планов социально-экономических преобразований. Так, президент В.Путин дал понять, что переход к 100-процентной оплате жилищно-коммунальных услуг займет длительный период времени. Московские власти, вопреки ранее делавшимся заявлениям, объявили о том, что с 1 января 2002 г. они лишь предложат состоятельным гражданам города полностью оплачивать жилье на добровольной основе. Государственная Дума отказалась от ранее намеченных планов установления 20-процентной ставки налога на добавленную стоимость для лекарств и продукции СМИ.
Все это свидетельствовало о том, что многие проблемы российской политики последних лет, касающиеся общественно-политического и социально-экономического развития России, назревшего изменения балансов сил в высших институтах власти, в 2001 году так и остались нерешенными. Это позволяет предположить, что модель политического процесса, доминировавшая в истекшем году, сохранится в основных параметрах и в году наступающем.
Очевидно, что ситуацию, когда актуальные проблемы перманентно откладываются, а их решение подменяется межклановой борьбой, трудно признать нормальной. В результате ее консервации и постоянного воспроизведения происходит заметная деформация основных политических институтов российского общества и самого политического процесса. В этом убеждает и анализ итогов региональных избирательных компаний — все заметнее кризис избирательной и партийной систем, главных институтов современной либеральной демократии. Данная тенденция проявляется в бесцеремонном вмешательстве органов исполнительной власти в избирательные кампании, в прямом формировании ими законодательных органов. Якутские выборы даже продемонстрировали готовность государства скупать голоса избирателей за талоны, с помощью которых электорат может покрыть свои долги перед тем же государством. Это вмешательство, как правило, является прямым следствием борьбы кланов в Центре, их конкуренции за ресурсы, однако — чем бы оно ни было мотивировано — такое вмешательство наносит чувствительный удар по принципу разделения властей, нарушает их баланс и деформирует функции выборов. С нарастанием политического отчуждения, абсентеизма, пассивности электората, который «голосует ногами», протестуя против выборов, которые не отражают ничего, кроме расклада сил внутри самой элиты, меняются и стимулы, формы мобилизации электората. Они становятся более грубыми и жесткими. В конечном счете, это ведет к застойному самовоспроизводству элиты, утрате ею понимания задач, стоящих перед обществом, и своей ответственности за их решение. Следствием такой позиции «верхов» может стать консервация в стране застойного типа развития, дальнейшее углубление отставания от развитых стран, накопление нерешенных социальных проблем.
Дуализм команд в окружении Президента, наблюдаемый сегодня, является главной причиной нарастания неопределенности и рисков в политической жизни страны. Становящаяся все более суровой международная ситуация делает такой дуализм непозволительной роскошью.
[править] Ссылки
- Основные тенденции внутриполитического развития России в 2001 году // НИИ Социальных систем МГУ им. Ломоносова
