Отношения России с США в 2001 году

Материал из Documentation.

Республиканцы пришли к власти с «великим проектом» создания новой системы международной безопасности, которую они мыслят в духе «истинно американского интернационализма» (по выражению госсекретаря К.Пауэлла). Администрация Дж. Буша считает, что демократы в 1990-е годы явно не справились с этой задачей. Ее правление началось с подчеркнутого отмежевания от клинтоновского наследия не только в отношениях с Россией, но и с Европой, Китаем, с «расчистки площадки» для новой политики.

Республиканцы провалили ратификацию в сенате ДВЗЯИ, считают допустимым расторгнуть Договор по ПРО, убеждены, что США необходимо иметь максимальную свободу в адаптации американского стратегического ядерного потенциала к новым вызовам безопасности и что возможность непредвиденных изменений в балансе сил на глобальном и региональных уровнях требует больше простора для односторонних действий Вашингтона.

В первые месяцы ключевые фигуры в администрации (министр обороны Д.Рамсфелд, госсекретарь К.Пауэлл, советник президента по национальной безопасности К.Райс) делали заявления, смысл которых состоял в том, что стремление России утвердить свое место в мире часто проявляется в действиях, представляющих угрозу американским интересам. К такой угрозе они в первую очередь относили поставки Россией ракетных и ядерных технологий Ирану, продажу вооружений государствам, которые Вашингтон причисляет к «проблемным режимам». Американский подход к России, по словам К.Пауэлла, должен быть «очень реалистичным», схожим с тем, которого команда Р.Рейгана придерживалась в отношении Советского Союза, не затушевывая расхождения и сотрудничая с Москвой в тех вопросах, где интересы двух стран совпадают. Это означало, что США намерены жестко реагировать на укрепление сотрудничества России с Ираном, заставить Москву платить высокую цену за связи с неугодными государствами, как и за любые другие действия, которые Вашингтон сочтет враждебными для себя.

Попытавшись отодвинуть Россию на задворки системы международных отношений, администрация Дж. Буша получила обратный эффект — укрепление отношений РФ с Европой, Китаем, государствами Ближнего Востока. Москва активизировала военно-техническое сотрудничество с государствами «третьего мира», которые вызывают беспокойство Вашингтона. Только в мае Россия уже заключила соглашения или вела переговоры с Ливией, Алжиром, Сирией о продаже вооружений и военной техники, об оказании помощи в подготовке военных кадров этих стран.

Хотя борьба между различными группировками в окружении американского президента, как и сам процесс выработки курса новой администрации на российском направлении, еще далеки от завершения, команда Дж. Буша, столкнувшись с реалиями мировой политики в качестве действующей власти, была вынуждена внести коррективы в свои исходные установки. Уже в преддверии и во время первого европейского турне Дж. Буша в июне наиболее влиятельные фигуры в администрации стали подчеркивать, что Россия не должна быть отделена от Европы, что она должна занять в ней подобающее место. Стало заметно, что Вашингтон переносит акцент с противостояния по спорным проблемам на формирование позитивного подхода к разрешению противоречий.

Перемены в политической риторике Вашингтона отражают то обстоятельство, что он все еще находится в поиске ответов на многие вопросы, касающиеся российско-американских отношений, что он еще не решил для себя, от каких обязательств нужно отказаться, а какие следует соблюдать. Воздушный инцидент с участием американского разведывательного самолета и китайского истребителя показал руководству США, что оно может оказаться перед угрозой конфликта с Китаем самым неожиданным образом, и поэтому лучше не антагонизировать Москву и не подталкивать ее к альянсу с Пекином.

Попытки установить конструктивный диалог с новой администрацией были предприняты министром иностранных дел РФ И.Ивановым в ходе переговоров в Париже 12 апреля с госсекретарем К.Пауэллом и во время визита в США 18-19 мая. Уже в ходе парижской встречи появились признаки того, что администрация Дж. Буша начинает корректировать ранее взятый жесткий тон в отношении России и выражать заинтересованность в нахождении точек соприкосновения с ней по всем вопросам повестки дня — тем, по которым позиции сторон совпадают или близки, и тем, где сохраняются разногласия. При этом, однако, Вашингтон ясно дал понять, что консультации с РФ не будут подменой реальных действий и что в подходящее время США приступят к развертыванию НПРО независимо от того, будет ли к тому моменту достигнуто соглашение с партнерами по переговорам. Глава российской дипломатии подтвердил на этих встречах готовность РФ достичь соглашения с администрацией Дж. Буша по проблемам контроля над вооружениями, а также приверженность Москвы Договору по ПРО. Москва стремилась к тому, чтобы поскорее завершить период напряженности в российско-американских отношениях, возникший с приходом республиканской администрации.

США предложили России разработать «новые стратегические рамки» отношений в сфере безопасности (включая новую концепцию сдерживания), которые отвечали бы современным реалиям, когда РФ и США не являются врагами, позволяя дополнить ядерный потенциал двух стран возможностями технологий ПРО. Москва с настороженностью относится к предложению ревизовать российско-американские соглашения по стратегическим вооружениям, ведь эти договоры — то немногое, что еще делает РФ и США равновеликими державами. Соглашения по контролю над вооружениями отражают соотношение сил между сторонами, и если тенденция 90-х годов продолжится, России будет трудно добиваться от США, чтобы новые договоренности строились на основе паритета. Тенденция к уменьшению бремени американских обязательств по международным соглашениям и получению большей свободы рук в обеспечении национальной безопасности, если она окончательно возобладает в подходах администрации Дж. Буша, создаст серьезные проблемы для России, будет порождать конфликт интересов двух стран.

В результате переговоров вице-премьера А.Кудрина с министром финансов США П.О’Нилом, которые прошли в Вашингтоне в конце апреля в рамках весенней сессии МВФ, стало ясно, что США готовы рассматривать в 2003 г. вопрос о реструктуризации российских долгов Парижскому клубу, если Москва обратится к администрации Дж. Буша со специальной просьбой (Германия и Великобритания также дали предварительное согласие на это). Администрация Дж. Буша официально не подтвердила, что она поддерживает идею, которую накануне люблянского саммита озвучил Р.Перл (правда, он не входит в ближайшее окружение президента), предложивший списать долги, доставшиеся России от СССР.

По просочившимся в германскую прессу выдержкам из секретной стенограммы беседы канцлера Г.Шредера и президента Дж. Буша 29 марта в Вашингтоне (их опубликовали еженедельники Focus и Der Spiegel), США и ФРГ решили больше не предоставлять России финансовую помощь, пока Москва не остановит утечку капитала из страны. Эта причина была выдвинута, скорее, в качестве предлога, а на самом деле подобное решение, если оно действительно имело место, отражает сомнение в способности президента В.Путина осуществить рыночные и демократические реформы в России, недовольство США поставками российских вооружений Ирану. США и Запад в целом не торопятся вносить ясность в вопрос о российских долгах, предпочитая держать Россию «на финансовом крючке» в ожидании ее реакции на очередное расширение НАТО, решение о котором должно быть принято в ноябре 2002 г. на саммите в Праге. В случае принятия жестких ответных мер на расширение альянса Россия едва ли сможет рассчитывать на облегчение бремени своих долгов Западу.

Взаимодействие в борьбе с международным терроризмом, судьба Договора по ПРО, сокращение стратегических вооружений, формирование нового качества двустороннего сотрудничества доминировали в повестке дня российско-американских отношений во второй половине года. Международный контекст отношений Россия-США этого периода во многом отличался от того, который имел место в первые месяцы пребывания у власти администрации Дж. Буша. Наиболее зримо эти изменения проявились после событий 11 сентября и в обобщенном виде были сформулированы на саммите в Вашингтоне 13 ноября. Там президенты В.Путин и Дж. Буш заявили в итоговой Декларации, что Россия и США преодолели наследие холодной войны и больше не рассматривают друг друга как противника или угрозу. Стороны обозначили взаимное стремление строить новые отношения, опираясь на общность интересов по многим вопросам, создать «новые стратегические рамки» двусторонних отношений, которые позволили бы адекватно реагировать на угрозы миру и обеспечить безопасность в XXI веке. К общим для РФ и США угрозам отнесены терроризм, распространение ОМУ, агрессивный национализм, этническая и религиозная нетерпимость, региональная нестабильность. Наметившееся стратегическое сближение двух стран привело к тому, что даже по такому вопросу, как ПРО, где разногласия сохраняются, контекст дискуссий заметно отличался от того, что был несколько месяцев назад.

Москва и Вашингтон заявили о том, что обязуются сотрудничать с целью укрепления и расширения взаимодействия РФ и НАТО, имея в виду создание новых механизмов консультаций, кооперации, принятия и осуществления совместных и скоординированных решений. Они исходят из того, что Россия и НАТО все больше становятся союзниками в борьбе с международным терроризмом, региональной нестабильностью и другими современными угрозами и что новый механизм сотрудничества РФ-НАТО должен отражать меняющееся качество их отношений. Несомненно, данный подход, зафиксированный В.Путиным и Дж. Бушем в совместном документе 13 ноября в Вашингтоне, дал «зеленый свет» инициативе, с которой через несколько дней выступил британский премьер Тони Блэр.

Целями в сфере российско-американских экономических отношений определены: интеграция России в мировую экономику, ускорение переговоров о ее вступлении во Всемирную торговую организацию (основываясь на «стандартных условиях»), борьба с отмыванием денег и пресечение финансовой подпитки террористов, сотрудничество в реализации проектов по освоению месторождений нефти и газа в Каспийском бассейне и на Сахалине, поддержка диалога между бизнес-сообществами двух стран. Администрация США обратилась в Конгресс с предложением отменить дискриминационную поправку Джексона-Вэника, которая является формальным препятствием для американского согласия на вступление России в ВТО. Оживилась деятельность американских государственных и квазиправительственных структур по финансированию, страхованию и технической поддержке совместных проектов в России.

Что же касается борьбы с биотерроризмом, Россия и США обязались сотрудничать в укреплении режима безопасности в отношении материалов, объектов, ноу-хау и технологий, которыми могут воспользоваться биотеррористы. Уже сейчас угроза биотерроризма привела к притоку американских финансовых средств по различным каналам к российским научно-исследовательским центрам, которые ведут разработку средств защиты от биоатак. США обвиняют ряд государств — Ирак, Северную Корею, Иран, Ливию и Сирию в том, что они не соблюдают условий Конвенции 1972 г. о запрете на разработку, производство и хранение биологического и токсинного оружия. По утверждению заместителя госсекретаря США Дж. Болтона — оно прозвучало 19 ноября на конференции в Женеве, посвященной соблюдению Конвенции 1972 г., — эти страны осуществляют тайные программы по созданию биологического оружия или ведут подготовку к ним.

Проблему борьбы с наркотрафиком РФ и США рассматривают теперь с точки зрения перекрытия каналов, по которым идет финансирование террористов, поскольку продажа наркотиков — один из основных источников финансовой поддержки терроризма. Москва и Вашингтон договорились активизировать деятельность совместной Рабочей группы по взаимодействию правоохранительных органов, расширить сотрудничество с государствами Центральной Азии в борьбе с наркобизнесом в регионе.

Диалог по проблеме сокращения стратегических ядерных вооружений лишь в последнее время позволил очертить более четкие контуры договоренностей, так как только к ноябрьскому саммиту В.Путина и Дж. Буша Министерство обороны США закончило полномасштабную ревизию национальной ядерной стратегии и СЯС. Завершение этой работы позволило Дж. Бушу объявить на встрече с российским президентом о сокращении американских СЯС на две трети в течение десяти лет: с нынешнего уровня в 7000 боеголовок до 1700—2200 боезарядов. В декабре В.Путин назвал параметры возможных сокращений российских СЯС — 1500—2200 боеголовок к 2010 г.

Эти договоренности носят пока политический характер и могут быть пересмотрены в любой момент. Чтобы иметь обязывающую силу и действовать по истечении президентских мандатов двух нынешних лидеров, они должны быть оформлены в договоре. Однако администрация Дж. Буша стремится сохранить максимальную свободу рук и не проявляет большого желания фиксировать взаимообязывающий режим ограничений. С таким подходом Россия не может согласиться, ведь намерения могут измениться, отношения ухудшиться, а потенциалы СЯС остаются. Тем более что администрация Дж. Буша не собирается менять свое негативное отношение к ДВЗЯИ, а это оставляет за США возможность возобновить ядерные испытания, в том числе для совершенствования СЯС и отработки технологий ПРО.

Администрация Дж. Буша исходит из того, что новая модель контроля над вооружениями должна отражать факт сохранения в мире единственной сверхдержавы — США — и что это положение дает им право определять правила игры. Правда, визит госсекретаря США К.Пауэлла в Москву 10 декабря показал, что Вашингтон в принципе согласен зафиксировать в виде договора обязательство сторон сократить на две трети стратегические ядерные силы, однако это согласие предстает, скорее, как «плата» за выход США из Договора по ПРО, как стремление смягчить негативную реакцию России и своих союзников, чем как изменение философии республиканцев в вопросах контроля над вооружениями. Администрация Дж. Буша вообще предпочла бы ограничиться лишь политическим соглашением, в соответствии с которым стороны самостоятельно проводят сокращение своих СЯС без взаимообязывающих ограничений, но с таким подходом не согласны РФ и американский Конгресс.

Другое разногласие России и США касается того, что стороны понимают под сокращением. Москва считает, что боеголовки, которые будут сниматься со стратегических носителей, должны не складироваться, а ликвидироваться. Администрация Дж. Буша еще до конца не определила свою позицию: пока она ведет речь лишь о демонтаже боеголовок и их складировании вдали от мест, где находятся носители, а вопрос об их последующей утилизации намеревается решать позже. Причиной споров может стать и изменение правил расчета боеголовок. Администрация намерена исключить из подсчета те из них, которые размещены на ПЛАРБ и стратегических бомбардировщиках, где проводятся ремонтные работы, а это выводит за рамки сокращений несколько сот боезарядов.

Вопрос о ПРО. В минувшее полугодие тема ПРО была одной из ключевых в российско-американских дискуссиях по проблемам безопасности. В ходе двусторонней встречи в Генуе 22 июля (когда проходила встреча «большой восьмерки»), в Шанхае 21 октября (в рамках саммита АТЭС), на двустороннем саммите 13-15 ноября лидеры России и США так и не смогли прийти к согласию в вопросе о ПРО. В. Путин продолжал настаивать на том, что Договор по ПРО 1972 г. не утратил своего значения с окончанием холодной войны. Дж. Буш утверждал, что США так или иначе придется выходить из ограничений договора, чтобы изучить все технические возможности создания системы НПРО.

13 декабря Дж. Буш уведомил Россию о начале официальной процедуры выхода США из Договора по ПРО. Причиной своего решения он назвал то, что договор мешает США разработать способы защиты от возможных в будущем ударов террористов и «государств-изгоев». Вашингтон не удержало от этого шага и то, что мировое сообщество достаточно ясно высказалось в поддержку договора. Результаты состоявшегося 29 ноября голосования на Генеральной Ассамблее ООН показали, что только 3 страны поддерживают позицию США по этому вопросу, а 84 — голосовали за сохранение договора (61 государство воздержалось).

Момент для расторжения Договора по ПРО выбран США с расчетом минимизировать негативную реакцию со стороны России и союзников. Партнерство РФ и Запада, которое формируется в ходе антитеррористической кампании и которое может перерасти в нечто большее, чем временная коалиция, несомненно, смягчает негативный эффект выхода США из этого договора. Тем не менее, решение Вашингтона развеяло надежды на то, что борьба с международным терроризмом заставит администрацию пересмотреть свои односторонние подходы к проблемам безопасности.

Хотя архитектура НПРО еще не определена, речь идет о создании эшелонированной системы, которая была бы способна сбивать цели на всех участках траектории полета и обеспечивать эффективную защиту, по крайней мере, от ограниченных ракетных ударов. Конгресс одобрил военный бюджет на 2002 финансовый год в размере 343 млрд долл., что на 31 млрд долл. больше нынешнего. На НПРО ассигнуется 8,3 млрд долл., что на 57 % превышает уровень ассигнований на эти цели в текущем году, на борьбу с международным терроризмом — 7 млрд долл. В сложившейся ситуации у президента нет серьезных оппонентов внутри страны, которые могли бы заблокировать его решение.

В основе американского подхода к проблеме ПРО, который олицетворяет Дж. Буш, лежит стремление минимизировать зависимость национальной безопасности от неконтролируемых внешних факторов и условий. Он отражает укоренившееся у части американского политического класса представление о преимуществах обособленности в сфере безопасности. Стоит напомнить, что развертывание системы НПРО было одним из основных положений предвыборной платформы республиканцев. Расторжение Договора по ПРО вписывается в логику американской стратегии формирования однополярного мира. Этот шаг не может рассматриваться и в отрыве от развернувшихся в США и на Западе споров о том, насколько далеко им следует идти в сближении с Россией. В администрации Дж. Буша достаточно много скептиков, которые сомневаются в том, что долгосрочные цели США и России совпадают и что Москва будет следовать американским представлениям о стратегической стабильности.

В.Путин назвал решение США ошибкой: оно создает вакуум в области контроля над вооружениями, в то время как мир сталкивается с новыми угрозами. В этих условиях Москва считает, что необходимо как можно скорее кодифицировать новый формат стратегических отношений между Россией и США, договорно зафиксировать цель сокращения СЯС двух стран до уровня 1500—2200 боеголовок. Судя по заявлению министра иностранных дел И.Иванова, Москва будет стремиться к тому, чтобы согласовать с США новый документ и по проблеме ПРО взамен договора 1972 г. В новой ситуации, возникшей после 11 сентября, на первый план выходит более фундаментальная проблема изменения качества отношений между Россией и Западом в целом и соответствующей перекройки системы международных отношений.

Хотя США далеки от создания эффективных технологий для НПРО, их выход из Договора может вызвать цепную реакцию ответных шагов ядерных держав в Азии. Китай имеет около 20-30 МБР и, чтобы иметь гарантию безопасности, может начать наращивать свои ядерные силы, а это спровоцирует Индию на аналогичные действия. В свою очередь, Пакистан также начнет укреплять ядерный потенциал, чтобы удержать баланс с Индией.

Выход США из Договора по ПРО не создает непосредственной военной угрозы для РФ, обладающей достаточным запасом прочности с точки зрения «пробивной» способности своих СЯС — гарантированной доставки к целям необходимого количества ядерных боезарядов. Однако принятое Вашингтоном решение увеличивает неопределенность в долгосрочном военно-стратегическом планировании России. В то же время РФ освобождается от наиболее обременительных ограничений Договора СНВ-2: теперь она вправе не считать себя связанной обязательствами по полной ликвидации тяжелых МБР с РГЧ (прежде всего это касается «СС-18»), в результате получает свободу выбора в определении более удобной для себя конфигурации национальных СЯС.

Острота российско-американских противоречий по ПРО несколько ослабла на фоне сотрудничества в борьбе с международным терроризмом. В ходе войны с общим врагом происходит заметное сближение, однако оно не является панацеей для урегулирования разногласий по спорным вопросам (ПРО, расширение НАТО и т. д.), гарантией необратимости наметившегося партнерства и его продолжения на «постафганском» этапе борьбы с международным терроризмом. Более того, некоторая эйфория, возникшая от тесного сотрудничества в борьбе с терроризмом, может породить нереалистичные надежды на быструю интеграцию России в западные структуры в области безопасности и экономики.

[править] Примечания