Административная реформа и реформа государственного регулирования в России. Устранение потенциальных источников коррупции

Материал из Documentation.

Многосторонняя стратегия борьбы с коррупцией, очерченная в докладе Всемирного Банка «Борьба с коррупцией в странах с переходной экономикой», высвечивает многогранный характер коррупции и, как следствие, необходимость обратить внимание на большое число взаимосвязанных факторов, а именно:

• повышение политической ответственности;
• укрепление институциональных ограничений внутри государства;
• расширение участия структур гражданского общества;
• содействие развитию независимых СМИ;
• реформирование системы управления государственным сектором;
• формирование конкурентного частного сектора.

Настоящая аналитическая записка ставит целью рассмотрение двух последних элементов этой стратегии, а именно взаимосвязи между качеством государственного управления, коррупцией и осуществлением предпринимательской деятельности в России. В ранее изданном дискуссионном докладе Всемирного банка «Государственное управление и экономический рост» (2005) и комментариях к этому докладу отмечается важность повышения качества управления государственным сектором для обеспечения устойчивого экономического роста в долгосрочной перспективе, а также приводятся дополнительные аргументы в пользу того, почему этот вопрос должен стать одним из приоритетов в программе российского правительства.

Взаимосвязь между экономическим ростом, качеством государственного управления и борьбой с коррупцией очень хорошо осознают в Министерстве экономического развития и торговли РФ, которое включило противодействие коррупции в качестве отдельного компонента Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах. Кроме того, одним из приоритетов административной реформы является разработка и внедрение стандартов государственных услуг, многие из которых оказываются юридическим лицам. В рамках недавно проведенного конкурсного отбора субъектов федерации и федеральных органов исполнительной власти для оказания дополнительной финансовой поддержки проведения административной реформы участникам конкурса задавался вопрос, нацелены ли их проекты на развитие государственных услуг, оказываемых юридическим лицам. Причины этого вполне понятны, так как «создание комфортных условий для ведения бизнеса» является одной из целей МЭРТ России.

С учётом вышесказанного становится очевидной важность обращения особого внимания на взаимосвязь между административной реформой, состоянием предпринимательской среды и усилиями по противодействию коррупции.

Согласно данным авторитетных обследований, которые рассматриваются во второй части настоящей аналитической записки, коррупция в России в последние годы значительно выросла, как в виде «захвата государства», так и административной коррупции. Рост уровня коррупции, с одной стороны, отразится на способности государства завершить обширную программу институциональной и административной реформы, а с другой — негативно скажется на развитии эффективного частного сектора, подрывая тем самым устойчивость экономического роста, отмечавшегося в России в последние годы.

Эти риски усугубляются недавно появившейся тенденцией централизации экономической власти путём ренационализации части нефтегазового сектора, что повышает риск роста «захвата государства». И последняя проблема, которую необходимо поднять в рассматриваемом контексте, — это противоречие между централизованной выработкой политики и нехваткой потенциала и ресурсов для ее реализации на местном уровне. Это означает, что коррупция на региональном и местном уровне может снижать эффективность реформ, спроектированных на федеральном уровне, особенно с учетом того, что федеральные власти не имеют достаточных средств для эффективного контроля реализации политики на региональном уровне.

Важность этой проблемы дополнительно иллюстрируется ухудшением показателей по ключевым аспектам предпринимательской среды в России, что подтверждается недавно опубликованными результатами Обследования деловой среды и результатов деятельности предприятий (The Business Environment and Enterprise Performance Survey — BEEPS), проведенного совместно Европейским банком реконструкции и развития и Всемирным Банком в 2005 году. Основные результаты этого обследования демонстрируют относительное снижение российских показателей по мерам политики, относящим к развитию предпринимательской среды, по сравнению с другими государствами Центральной и Восточной Европы и странами СНГ. Тогда как многие страны региона добились значительного прогресса за последние два года, позиции России по ключевым показателям ухудшились. Это идёт вразрез с амбициями страны в отношении своей роли в «большой восьмёрке».

Обнадёживает тот факт, что российское правительство всё более осознает эту проблему и её потенциальные последствия для экономического роста и развития страны. В Концепции административной реформы в Российской Федерации и Плане мероприятий по её проведению в 2006—2008 годах в качестве главного основания разработки программы отмечаются неудовлетворительные позиции России по международным показателям качества государственного управления и коррупции. В Плане мероприятий отдельным компонентом административной реформы выделено противодействие коррупции, а в качестве важных инструментов предотвращения коррупции предусмотрен ряд мероприятий по совершенствованию политики административного регулирования и разработке стандартов государственных услуг.

В последнее время этим проблемам придан новый импульс в связи с тем, что Президент РФ Владимир Путин обратил внимание на важность борьбы с коррупцией в своем ежегодном Послании к Федеральному Собранию в мае 2006 года, а также в связи с крупными кадровыми и структурными изменениями в Федеральной таможенной службе в связи с обвинениями в коррупции в этом ведомстве. Коррупция в высших эшелонах власти также была одним из вопросов повестки дня прошедшего в России и под её председательством последнего саммита «большой восьмерки».

Всё вышеперечисленное служит обнадёживающим признаком политического веса проблемы, а также отправной точкой для усиления инициатив по устранению основных источников коррупции, относящихся к среде предпринимательской деятельности.

С целью охарактеризовать влияние коррупции на ведение бизнеса в России, в настоящем документе проводится анализ результатов нескольких крупных обследований, которые проводились в России и других странах СНГ Всемирным банком и другими организациями. В частности, авторы опираются на данные двух недавних обследований: уже упоминавшегося Обследования деловой среды и результатов деятельности предприятий (BEEPS-2005), и обследования под названием «Ведение бизнеса» (Doing Business). В обследовании «Ведение бизнеса» силами профессиональных экспертов в каждой стране собираются данные по широкому кругу показателей. Они строятся в виде показателей качества законов, нормативных актов и политики каждой отдельной страны. Обследования BEEPS, с другой стороны, нацелены на измерение показателей эволюции предпринимательской среды, оценка которой дается непосредственно предприятиями, работающими в каждой конкретной стране. Таким образом, обследования BEEPS в большей степени ориентированы на аспекты реализации норм и процедур, оценка которых осуществляется в докладах «Ведение бизнеса».

Содержание 1 Важность эффективных инструментов регулирования для противодействия коррупции 1.1 Разработка и составление проектов нормативных актов 1.2 Сокращение возможностей для коррупционного поведения. Важность высококачественной оценки влияния нормотворческой деятельности 1.3 Что происходит, если нормативные акты не исполняются? 1.4 Выводы 2 Коррупция в России: анализ тенденций на основе показателей 2.1 Улучшение одних позиций и ухудшение других: Интегральный показатель GRICS и данные Опроса руководящих работников (EOS) 2.1.1 Сравнительные индикаторы GRICS. Неоднозначная картина по России 2.1.2 Данные обследования ВЭФ «Опрос руководящих работников» 2.2 Коррупция и бизнес: основные проблемы, выявленные по результатам обследований BEEPS, «Ведение бизнеса» и ЦЭФИР 2.2.1 Реформы в сфере лицензирования и получения разрешений 2.2.2 Государственный заказ и инспекции 2.2.3 Налоговое администрирование 2.3 Система нормативно-правового регулирования в России: почему пока не работают решения в данной области 2.4 Заключение: тенденции в Российской Федерации 3 Подходы к устранению глубинных причин коррупции 3.1 Борьба с коррупцией путём постоянного применения процедур анализа правил и нормативов 3.1.1 Институционализированный анализ регулирования: уроки Мексики 3.1.2 Разработка улучшенных норм и правил: от отдельных инициатив к комплексной программе мероприятий: пример Финляндии 3.1.3 Политика участия в разработке норм и правил: Латвия 3.2 Меры для быстрого достижения результата в осуществлении регулятивной политики: Лицензирование, правительственные контракты и налоговое администрирование 3.2.1 Создание прозрачной системы мониторинга заявок на получение разрешений и лицензий: система OPEN в Сеуле 3.2.2 Искоренение коррупции при размещении государственных контрактов — подход на основе «модели контракта» Нью-Йорка 3.2.3 Антикоррупционные меры в налоговом администрировании — подразделение надзора в Латвии 4 Уроки международного опыта и рекомендации для России 4.1 A 4.2 B 4.3 C 5 Ссылки

[править] Важность эффективных инструментов регулирования для противодействия коррупции

[править] Разработка и составление проектов нормативных актов

Когда государственные чиновники рассматривают нормативные акты как возможность для взимания административной ренты, возникают стимулы способствовать непредсказуемости процесса выработки политики. В такой системе должностные лица могут принимать нормативные акты по своему усмотрению. В наихудшем случае такие акты считаются основной мотивацией для функционирования государственных чиновников. Чиновники (например, те, которые проводят инспекционные проверки) будут конкурировать друг с другом, стремясь обеспечивать исполнение таких нормативных актов с целью извлечения собственных доходов. Неграмотно составленные нормативные акты при их реализации способствуют применению таких дискреционных полномочий.

С другой стороны, чётко составленные нормативные акты сокращают степень дискреционных полномочий, уменьшают возможности для коррупции и помогают предприятиям функционировать в рамках правовых норм. Все эффективно функционирующие системы государственного регулирования включают в себя такие общие элементы, как прозрачные методы подготовки проектов нормативных документов, например, проведение оценки влияния нормотворческой деятельности или оценки затрат и выгод в отношении проектов законодательных актов, распространение проектов среди широкой общественности с отведением определенного срока для уведомлений и комментариев, чтобы представители общественности могли дать свои отзывы в процессе подготовки соответствующих проектов. Сюда также относится формулирование общепринятых определений таких понятий, как «лицензия», «разрешения», «сертификаты» и т. п. При отсутствии четкого определения этих понятий у чиновников появляется возможность подменять один нормативный инструмент другим и заново вводить регулирование того или иного вида деятельности, которое, возможно, было уже отменено. В отсутствие четких определений инструментов регулирования, а также исполнительных распоряжений по применению нормативных актов и методических рекомендаций о выполнении этих норм, предприятия испытывают трудности в понимании своих обязательств перед законом.

В Российской Федерации, как показывают данные обследования BEEPS-2005, в период с 2002 по 2005 год ситуация в этой области фактически ухудшилась. В сфере получения лицензий и разрешений уровень взяточничества вырос, что говорит об ухудшении положения дел с развитием эффективных инструментов регулирования и механизмов обращения за помощью к закону в случае злоупотреблений в государственном секторе.

[править] Сокращение возможностей для коррупционного поведения. Важность высококачественной оценки влияния нормотворческой деятельности

Одним из важнейших аспектов качественного регулирования является способность проводить оценку воздействия такого регулирования на рынок до его введения. Самый распространенный метод, который используется в странах ОЭСР при проведении анализа затрат и выгод потенциальных нормативных актов, известен под названием «оценка воздействия нормотворческой деятельности» (Regulatory Impact Assessment — RIA). Одна из целей этого анализа — удостовериться в том, что эффект от действий правительства оправдает соответствующие издержки, и что выбранный вариант позволить максимизировать результаты и минимизировать издержки. При этом анализе также определяется, необходимо ли вмешательство государства для регулирования предлагаемого вида деятельности.

RIA имеет множество разновидностей, отражающих различные потребности и задачи политики правительств. В некоторых странах RIA используется для оценки воздействия регулирования на бизнес, тогда как в других проводится полноценный анализ затрат и выгод на основе теорий социального благополучия. Другие регулирующие органы предпочитают оценивать, как предлагаемые нормы затронут внешнюю торговлю, скажутся на занятости, или же проводят оценку потенциального воздействия нормативных актов на качество окружающей среды.

Независимо от того, как структурирована оценка RIA, для успешного нормативно-правового регулирования крайне важна институциональная среда. Опыт показывает, что данная система оценки будет работать только в том случае, если она не будет полностью саморегулируемой. Система разделения ответственности между контролирующим органом и регулирующими органами помогает обеспечить контроль качества и единообразие нормотворческой деятельности. Разделение труда между двумя категориями ведомств крайне важно: RIA не будет иметь успеха, если её отдать на откуп регулирующим органам, равно как и в случае её полной централизации (см. опыт Мексики).

[править] Что происходит, если нормативные акты не исполняются?

Государственные институты (и правительства в целом) призваны служить людям и защищать интересы своих граждан. Государственные учреждения предоставляют услуги в сфере образования, здравоохранения, обеспечения безопасности (полиция и армия), услуги социального обеспечения, судебные услуги и т. д. Эти учреждения должны выполнять свои обязательства перед гражданами, соблюдая определенные правила и нормы и действуя в рамках существующих механизмов контроля и практики отчетности. Когда такие механизмы перестают функционировать и государственные институты перестают выполнять свои обязанности, доверие граждан подрывается, и целостность системы государственной власти нарушается.

При правильном применении нормативно-правовые акты защищают права граждан. Нормы, регламентирующие охрану здоровья и безопасность населения (зачастую называемые техническими регламентами) — это те нормы, исполнение которых обеспечивается инспекторами, проводящими проверки функционирующих предприятий, государственных учреждений или частных структур. Правительства обязаны устанавливать и контролировать выполнение нормативов, относящихся к охране здоровья и безопасности населения, принимать меры к тому, чтобы информация о производимой продукции, предоставляемая промышленными предприятиями, была достаточной и точной, а также предоставлять потребителям информацию, касающуюся здравоохранения и безопасности.

Что происходит, если эта система выходит из строя? Когда профессиональная квалификация чиновников является низкой, нормативные требования непредсказуемы, а возможности для коррупции велики, в проигрыше оказываются не только те, кто имеют дело с государственными чиновниками в процессе ведения и создания своего бизнеса, но и те, благополучие которых зависит от этой системы. Например, инспекционные проверки являются общественным благом и необходимой услугой. Когда имеют место нарушения норм и предприятия или учреждения их не соблюдают, это может создавать угрозу для здоровья или безопасности граждан. Например, инспектор общественного здания обязан защищать безопасность пользователей этого здания путем принятия мер к тому, чтобы оно было прочным с конструктивной точки зрения, имело необходимые аварийные выходы и было оборудовано средствами пожаротушения. Деятельность инспекторов, которые не выполняют свои функции (ввиду профессиональной некомпетентности или из-за наличия стимулов к получению неофициальных платежей), приводит к результатам, которые могут оказаться губительными.

Данные обследования BEEPS свидетельствуют, что в Российской Федерации наблюдается возрастающая тенденция неофициальных платежей налоговым инспекторам. В 2005 году процент предприятий, сообщивших о неофициальных платежах инспекторам противопожарной службы и строительным инспекторам, вырос на 5 % по сравнению с 2002 годом. В этот же период увеличилась и доля предприятий, заявивших о неофициальных платежах инспекторам санитарно-эпидемиологической службы.

[править] Выводы

В последние несколько лет в сфере нормативно-правового регулирования Российской Федерации отмечается значительный прогресс. С 2001 года принят ряд новых законов, регламентирующих системы лицензирования и проведения проверок, а также порядок налогообложения, регистрации и технического регулирования. Достигнутые на сегодняшний день улучшения в сфере регулятивного управления станут основой для формирования эффективной и прозрачной системы государственного регулирования.

Вместе с тем эта система не безупречна. Контроль исполнения и реализация принятых норм остаются слабым местом в России, а их эффективность по имеющимся данным неоднозначна. Это создает возможности для злоупотребления полномочиями, что усугубляется непрозрачными процессами принятия решений и выработки политики, а также отсутствием достаточной информации у населения. Создание институционального потенциала для проведения гармонизации, анализа и мониторинга функций, отличающего должным образом функционирующую систему регулирования, по-прежнему остается непростой задачей. Присущие всей системе регулирования слабости указывают на то, что эти аспекты затрудняют способность предпринимательской среды функционировать без совершения неофициальных платежей государственным чиновникам.

Построение эффективных институтов регулирования — это трудоемкий процесс, который требует корректировки и осмотрительности в ходе своего развития, и который должен учитывать конкретные нужды страны. Поддержание качественной системы нормативно-правового регулирования также предполагает непрерывный процесс обучения государственных чиновников, постоянный анализ существующих норм, а также наличие методик для обеспечения потока информации для широкой общественности. Политическая поддержка также является непременным условием развития этого процесса в целях формирования адекватных институциональных структур и создания надлежащих стимулов для разработки высококачественных нормативно-правовых актов. Хорошо продуманная и грамотно выстроенная система нормативно-правового регулирования поможет российскому правительству в устранении связанных с государственным управлением слабых мест во взаимодействии между государственным и частным секторами. Успешно функционирующая система может также способствовать развитию частного сектора, в частности малого предпринимательства на муниципальном уровне (такие предприятия, пожалуй, наиболее остро ощущают бремя государственного регулирования).

[править] Коррупция в России: анализ тенденций на основе показателей

В настоящем разделе представлен анализ российских тенденций, относящихся к уровням коррупции, в обозначенном выше контексте, а именно с акцентом на аспектах нормативно-правового регулирования. Анализ опирается на данные ряда крупных обследований последних лет, в ходе которых отслеживаются тенденции коррупции на различных уровнях, и которые используются для различных целей.

Основной глобальный инструмент измерения эффективности государственного управления, а именно Интегральный показатель качества государственного управления GRICS, позволяет проводить совокупное измерение показателей по шести параметрам государственного управления, которые считаются определяющими базовыми факторами уровней коррупции. Вместе с тем, как отмечается в работе Арндта и Омана (Arndt and Oman), ценность показателей GRICS в плане сопоставимости (межстрановой и временной) ограничена в связи с тем, что а) из-за ошибок в измерении страны могут ошибочно попадать в нижнюю половину выборки, а также б) по сравнительно бедным странам меньше источников информации по базовым индексам, что еще больше усугубляет риск ошибочного ранжирования стран (особенно это касается бедных стран). Однако, поскольку последнее обследование GRICS широко цитировалось в России, авторы вкратце остановятся на его основных результатах.

С учётом ограничений показателя GRICS для целей сравнительного анализа настоящее исследование будет в основном опираться на материалы четырех других обследований последних лет: опроса мнения руководящих работников, проводимого Всемирным экономическим форумом (Executive Opinion Survey (EOS)), в рамках которого анализируются тенденции по основным аспектам государственного управления; обследования BEEPS; обследования «Ведение бизнеса»; а также обследований, проводимых ЦЭФИР, в которых анализируются барьеры развития бизнеса со значительным акцентом на вопросах влияния коррупции. Последние инструменты более подходят для выявления тенденций, так как они используют первичные данные обследований и являются, прежде всего, страновыми, а не сравнительными.

[править] Улучшение одних позиций и ухудшение других: Интегральный показатель GRICS и данные Опроса руководящих работников (EOS)

Анализ общих показателей, оценка которых проводится в рамках сравнительных обследований качества государственного управления (GRICS и EOS), как представляется, показывают противоречивые тенденции в том, что касается развития событий в России. Тогда как по некоторым сравнительным индикаторам GRICS Россия занимает неплохие позиции, картина выглядит гораздо менее убедительной при анализе конкретных страновых данных, полученных по итогам обследования EOS.

[править] Сравнительные индикаторы GRICS. Неоднозначная картина по России

В качестве основы для анализа связей между коррупцией и остальными параметрами государственного управления в рамках разработанного Всемирным банком Интегрального показателя GRICS измеряются шесть параметров государственного управления, и проводится сравнительная балльная оценка отдельных стран по следующим аспектам:

• право голоса и подотчётность обществу (готовность правительства к внешней подотчетности через механизмы обратной связи с гражданами, демократические институты и конкурентную прессу);
• политическая стабильность и отсутствие насилия, преступности и терроризма;
• эффективность государственного управления (включая качество процесса выработки политики, уровень бюрократии и качество предоставления государственных услуг);
• отсутствие бремени административного регулирования;
• верховенство закона (защита прав собственности, независимость судебной власти и т. д.);
• противодействие коррупции.

Хотя выше уже упоминались ограничения методологии GRICS, авторы вкратце останавливаются на последних балльных оценках России по указанным шести параметрам, отмечая при этом, что данные оценки лишь отражают сравнительное положение России относительно других стран.

Анализ результатов GRICS показывает, что в относительном выражении Россия улучшила свои позиции по противодействию коррупции, но при этом ее показатели по всем остальным индексам снизились или стабилизировались. Следует отметить, что предыдущая сравнительная оценка за 1996—2004 годы также выявила ухудшение рейтинга по параметрам качества государственного регулирования и политической стабильности. Таким образом, несмотря на то, что рейтинги по этим двум параметрам, по всей видимости, стабилизировались, они все же остаются ниже уровней, зафиксированных обследованиями 2000 года и предыдущих лет.

[править] Данные обследования ВЭФ «Опрос руководящих работников»

Анализ данных обследования EOS, ежегодно проводимого Всемирным экономическим форумом для составления доклада «Глобальная конкурентоспособность», даёт дополнительные общие показатели по тенденциям развития системы государственного управления и противодействия коррупции в России. Это обследование также позволяет получить первую оценку воздействия коррупции на практику ведения бизнеса. В обследовании EOS собираются экспертные оценки свыше 10 тыс. руководителей бизнес-сообщества и предпринимателей из 117 ведущих стран и стран с развивающейся экономикой. В 2005 году обследованием EOS в России было охвачено более чем 450 предприятий. Опрос показал чрезвычайно низкие рейтинги по ряду ключевых параметров государственного управления и предпринимательской среды. В таблице 1 обобщаются результаты опроса, проведенного в 2004 и 2005 годах, по подиндексу «государственные институты».

Данные опросов EOS показывают, что к сферам, вызывающим наибольшую озабоченность у бизнеса, относятся независимость судебной системы и защита прав собственности. Ввиду слабости правового обеспечения прав собственности и неустойчивости функционирования судебной системы рейтинги по этим показателям продолжают снижаться (независимость судебной власти — снижение на 18 пунктов; защита прав собственности — снижение на 20 пунктов). Высокий уровень организованной преступности и коррупция создают дополнительное бремя для предприятий (101 и 106 место среди 117 стран).

Анализ данных этих двух обследований (хотя акценты их несколько различаются) выявляют значительные изъяны в качестве институциональной системы страны, что, как представляется, оставляет немало возможностей для коррупции.

Тогда как рассмотренные выше показатели дают широкую сравнительную, но весьма приблизительную картину ситуации в России, обследование BEEPS специально было разработано для проведения временных сравнений между европейскими странами и странами СНГ и поэтому позволяет учесть различную экономическую структуру стран ЕЦА.

Вслед за авторами доклада «Борьба с коррупцией в странах с переходной экономикой — 3» (далее — ACT-3) мы хотели бы исследовать, как выглядит России в сравнении с другими странами ЕЦА с учетом уровня своего развития, используя в качестве индикатора величину ВВП на душу населения. Из данных на рис. 2-2 видно, что в России уровень частоты взяточничества значительно превышает уровни в других странах ЕЦА с сопоставимой величиной среднедушевого ВВП. Это означает, что Россия является исключением из ожидаемой тенденции, а именно, ожидания, что уровень коррупции будет снижаться по мере того, как страны будут становиться богаче.

[править] Коррупция и бизнес: основные проблемы, выявленные по результатам обследований BEEPS, «Ведение бизнеса» и ЦЭФИР

В предыдущем разделе рассмотрены тенденции по динамике различных показателей качества государственного управления и институциональной структуры, которые считаются индикаторами уровней коррупции. В настоящем разделе анализируются некоторые подпоказатели по сферам, которые выше обозначены в качестве потенциальных зон риска для России.

Результаты и выводы основаны на данных обследования BEEPS. Это обследование проводится среди руководящих работников и собственников предприятий в странах Восточной Европы и Центральной Азии и предназначено для сравнительной оценки качества государственного управления, инвестиционного климата и конкурентной среды. На сегодняшний день проведено три раунда BEEPS: в 1999, 2002 и 2005 годах. Некоторые методологические аспекты обследований BEEPS представлены в Приложении 1.

Согласно предварительным итогам BEEPS, в период с 2002 по 2005 год коррупция все более становилась препятствием для ведения бизнеса. Эта тенденция ставит Россию особняком среди других стран СНГ и ЕЦА, которые демонстрируют позитивную тенденцию.

Следует отметить, что несмотря на то, что воздействие коррупции на ведение бизнеса по субъективным оценкам увеличилось, и результаты по этому показателю BEEPS были отрицательными, по другому ключевому показателю — «коррупционному налогу» — ситуация улучшилась, так как по данным предприятий объемы взяток, выраженные в виде доли в годовом объеме продаж, снизились. Что касается частоты взяточничества (третий основный показатель), то здесь существенных изменений рейтинга в период с 2002 по 2005 год не произошло.

При этом необходимо подчеркнуть, что снижение показателя «коррупционного налога» не обязательно означает уменьшение объема взяток, выплачиваемых предприятиями, в абсолютном выражении. В прошлом году аналитический фонд ИНДЕМ сообщил о десятикратном увеличении сумм, выплаченных в виде взяток в период с 2001 по 2005 год. С учетом быстрого роста российской экономики и укрепления рубля объемы продаж предприятий, скорее всего, росли более быстрыми темпами, чем объемы взяток. Тогда темпы роста могли поддерживаться быстрым укреплением российского рубля, что могло оборачиваться более крупными суммами взяток в долларовом выражении при неизменных суммах в рублях. Несмотря на то, что результаты фонда ИНДЕМ и BEEPS, скорее всего, указывают на одну и ту же тенденцию, а именно, увеличение объема взяток, данные этих обследований расходятся по величине их увеличения.

Масштабы и воздействие коррупции можно также измерять объемами неофициальных платежей в конкретных сферах или путем сопоставления с другими потенциальными проблемами при ведении бизнеса, как это проиллюстрировано ниже. Хотя некоторые аспекты, которые считались «проблемами для ведения бизнеса в 2002 году», теперь представляются менее проблематичными (например, макроэкономическая нестабильность), негативная тенденция в области коррупции сохраняется.

Если классифицировать уровни коррупции по конкретным сферам, то наиболее проблематичными, особенно в сравнительном выражении, являются следующие:

• получение государственных заказов;
• получение лицензий и разрешений на ведение бизнеса;
• взаимодействие с противопожарной службой и строительной инспекцией;
• неофициальные платежи при решении налоговых вопросов и уплате налогов.

В четырёх сферах в России имело место существенное увеличение объёма неофициальных платежей — как во временной динамике, так и в сравнении с другими странами.

Эта общая оценка подтверждается данными мониторинга административных издержек малого бизнеса, проводимого Центром экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР). Обследование охватывает 2000 предприятий в 20 регионах Российской Федерации. Дополнительные подтверждения роста коррупции находим в последнем исследовании фонда ИНДЕМ, согласно которому «более чем в 13 раз вырос размер средней взятки; почти в 11 раз вырос среднегодовой взнос».

Уровень коррупции в 2004 году по субъективным оценкам вырос, при этом частые изменения в законодательстве выделяются в качестве одной из основных проблем для ведения бизнеса и как потенциальный источник злоупотребления чиновниками своими должностными полномочиями. В то же время, предприятия дают несколько более высокую оценку качеству госрегулирования, а показатель, отражающий бремя налогового администрирования, остался на том же уровне по сравнению с 2003 годом.

По данным обследования ЦЭФИР за время первых четырех раундов (2001—2003) наблюдалось заметное улучшение оценок делового климата; в пятом раунде, который проводился в 2004 году, отмечается снижение настроений, а по некоторым показателям оценки значительно ухудшились.

Завершив общую оценку, обратимся к более детальному анализу источников коррупции в обозначенных выше сферах с акцентом, в частности, на уровне налогообложения, таможенной сфере, функционировании судебной системы, государственных закупках, среде административного регулирования.

[править] Реформы в сфере лицензирования и получения разрешений

Получение лицензий и разрешений по-прежнему считается одним из наиболее серьезных препятствий для развития бизнеса в России, что подтверждается данными на представленных ниже диаграммах.

В 2002 году был введен новый закон о лицензировании. Закон предусматривает значительное сокращение лицензируемых видов деятельности, снижение лицензионного сбора до 1400 рублей и продление срока действия лицензий, по меньшей мере, до пяти лет (по старому закону предполагался сбор в 3000 рублей и срок действия лицензий в течение трех лет). Сразу после принятия нового закона российские предприятия отметили заметное улучшение ситуации в сфере лицензирования. Процент предприятий, обратившихся за лицензиями и разрешениями, резко снизился с 31 % во второй половине 2001 года до 14 % в первой половине 2004 года. Однако, по данным докладов ЦЭФИР, после 2004 года первоначальная позитивная тенденция стала менее выраженной и оценивать воздействие реформы становится все труднее.

Вышеуказанные рейтинги подтверждаются и данными доклада «Ведение бизнеса в России» (2005), в котором по «легкости ведения бизнеса» Россия поставлена на 79 место из 155 стран. Однако по легкости получения необходимых лицензий Россия находится на 143 месте среди 155, то есть имеет самый низкий страновой рейтинг после категории «легкость получения кредита».

Тогда как количество инстанций, которые необходимо пройти (22), в целом соответствует среднему показателю по региону (21 инстанция по странам СНГ), денежные издержки и особенно время, затрачиваемое на получение лицензий, считаются чрезмерно обременительными. Получение лицензии в России в среднем обходится более чем в пять раз дороже, чем в странах ОЭСР. Время, затрачиваемое на прохождение всех необходимых процедур, составляет 528 дней. Таким образом, в докладе «Ведение бизнеса» Россия относится к числу стран выборки с наихудшими показателями.

С учётом того, что принятый в феврале 2002 года закон значительно сократил количество лицензируемых видов деятельности, а также размер лицензионного сбора, представляется несколько удивительным, что лицензирование по-прежнему остается в числе наиболее проблематичных аспектов ведения бизнеса. По данным обследования ЦЭФИР, проблемы, как представляется, преимущественно коренятся в способах применения законодательства, хотя ставились под сомнение и некоторые элементы конструкции нового закона. В частности, в докладе ЦЭФИР подчеркивается, что до недавнего времени большую часть выдававшихся лицензий нельзя было считать легитимными. Хотя лицензии и стали стоить гораздо дешевле, чем раньше, местные органы власти по-прежнему стремятся еще более сократить издержки на их получение путем выдачи нелегитимных лицензий. Как представляется, эта проблема особенно остро стоит на муниципальном и региональном уровне.

В последнем раунде проводимого ЦЭФИР мониторинга административных барьеров высветились некоторые конкретные проблемы, связанные с получением лицензий и разрешений. Несмотря на то что количество незаконных («нелегитимных») лицензий снижается, в докладе ЦЭФИР сообщается, что около 70 % лицензий, выданных местными властями, нельзя считать легитимными. Проблема с этими «нелегитимными» лицензиями в том, что они выданы на другой вид деятельности, например, на розничную торговлю, при том что лицензирование этого вида деятельности не требуется законодательством, или выданы на срок менее предписанных пяти лет. Проблема, видимо, усугубляется тем, что власти — особенно на региональном и муниципальном уровне — выдают нелегитимные, но в то же время более дешевые лицензии, что повышает для предприятий стимулы к тому, чтобы обращаться за такими лицензиями.

[править] Государственный заказ и инспекции

Две другие основные проблемы, выявленные по результатам обследования BEEPS, заключаются в увеличении взяток за получение государственных заказов и росте проблем, связанных с проведением инспекций предприятий.

Что касается первого пункта, то проблемы с применением законодательства о закупках демонстрируются не только результатами BEEPS, но и данными доклада ОЭСР о реформе системы регулирования в России.

В докладе ОЭСР отмечается, что недостаточная прозрачность законодательства и вызванная этим неопределенность в отношении правил и процедур, регламентирующих государственные заказы, по всей видимости, серьезно препятствует развитию бизнеса в России. Согласно данным обследования, проведенного ОЭСР в 2004 году, свыше 40 % обследованных предприятий считают информацию о правилах и требованиях конкурсов недостаточной и несвоевременной и считают непрозрачность в этой сфере серьезной или очень серьезной проблемой. В докладе ОЭСР также сообщается, что «доступ к необходимой информации еще более затруднен в регионах, с учетом того, что неудовлетворенность в этой сфере выше среди региональных респондентов (60 %)». Наконец, в докладе отмечается, что «свыше половины обследованных предприятий (57 %) жалуются на недостаточную прозрачность конкурсных процедур, особенно среди транспортных компаний (почти 75 % из них считают эту проблему серьезной или очень серьезной)».

Приведенные данные подкрепляются результатами обследований BEEPS, которые показывают увеличение объема неофициальных платежей за получение государственных заказов.

В июле 2005 года был принят новый федеральный закон «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Это закон, который вступил в силу 1 января 2006 года, нацелен на решение некоторых проблем и устранение недостатков предыдущего закона, которые были одной из причин коррупции в сфере управления государственными заказами, как отмечалось выше. В новом законе предпринята попытка унифицировать прежние фрагментарные элементы закупочного законодательства, способствовать обеспечению открытого доступа к конкурсным торгам и повышению прозрачности за счет использования технических решений системы электронного правительства и совершенствования механизмов контроля и рассмотрения жалоб.

Однако уже после вступления в силу нового закона выявился ряд его недостатков, в том числе:

• акцент на вопросах контроля и упрощении методов закупок, что в некоторых случаях вредит конкуренции;
• использование обратных аукционов в отношении крупных контрактов наряду с отсутствием иных, нежели ценовые, критериев оценки предложений, а также отсутствие предварительного квалификационного отбора;
• неоправданно завышенные требования, предъявляемые участникам, например, внесение обеспечения заявки на участие в конкурсе в размере 5 процентов, а также обеспечения исполнения контракта в размере 30 процентов начальной цены контракта;
• отсутствие методов отбора консультантов и т. д.

Что касается второго пункта, а именно частоты и качества инспекций, то в августе 2001 года был принят новый закон о проверках и инспекциях, который предусматривает, что «любая инспектирующая государственная организация может производить не более одной плановой проверки предприятия в течение двух лет». Новый закон ставил целью защиту малых предприятий от неоправданного количества инспекций и от связанных с этим возможностей для неофициальных платежей. В докладе ЦЭФИР отмечается, что после введения нового закона количество инспекций значительно сократилось, и хотя «число внеплановых проверок остается неограниченным, процедура их осуществления упрощена».

Кроме того, в докладе подчеркивается, что сохраняется ряд недостатков при фактическом проведении инспекций. Во-первых, время, потраченное руководителями предприятий на проверки, в 2005 году действительно сократилось, но дифференциация по этому показателю между регионами весьма значительна. Например, в Приморском крае руководство 70 % малых предприятий затрачивает менее 5 % своего времени на проверки, в то время как в Московской области это верно лишь для 30 % фирм.

Во-вторых, доля фирм, которым пришлось платить «неофициальные штрафы (или просто давать взятки)», в 2004 и 2005 годах возросла. Это позволяет предположить, что хотя частота проверок снижается, общий стимул совершить как можно больше поборов при меньшем количестве инспекций сохраняется несмотря на изменения в законодательстве, и эта проблема требует внимания. Эти результаты подтверждаются и данными обследования BEEPS, представленными в виде диаграмм на рис. 4 выше.

В данном случае собранная информация, особенно среди малых предприятий, как представляется, ставит под сомнение как конструкцию, так и исполнение нового закона о проверках и инспекциях. Хотя вначале казалось, что новые нормы действительно способствуют повышению прозрачности и управляемости процесса проверок, сегодня становится очевидным, что для привития в этой сфере дружественного отношения к бизнесу, вероятно, необходима более серьезная реформа регулирования.

[править] Налоговое администрирование

В докладе «Бизнес в 2005 г.» Россия поставлена на 52-е место по лёгкости уплаты налогов, и это несколько более позитивная оценка, чем обобщённый показатель по итогам Исследования деловой среды и эффективности предприятий в странах с переходной экономикой (BEEPS). Причина, очевидно, заключается в том факте, что в докладе «Ведение бизнеса» за 2005 г. главным образом изучались количественные показатели по уплате налогов, а не вся система налогового администрирования в целом . Исследование деловой среды и эффективности предприятий (BEEPS), напротив, было нацелено на изучение функционирования управления — от сбора налогов до налоговых проверок.

Коррупция при налоговом администрировании представляет собой вид коррупции в сфере управления и может оказаться особенно разрушительной для частного сектора. Широкое распространение взяточничества в системе налогового управления влияет как на уровень конкуренции на рынке, так и на нормы прибыли рынка и его способность привлекать инвестиции, вследствие искусственного искажения доходности .

В 2001 году Россия систематизировала и объединила ряд налогов на бизнес, тем самым сократив их число с 20 до 15, хотя некоторые из них сейчас, по-видимому, вводятся повторно. Вследствие этого ставки налогообложения юридических лиц снизились с 35 % до 24 %. Налоговые доходы увеличились (в среднем на 14 % за последующие три года). Недавнее исследование (Иванова, Кин и Клемм (Ivanova, Keen and Klemm), 2005) показало, что увеличение доходов фактически связано с более высокой степенью соблюдения правовых норм . Результаты исследования BEEPS также свидетельствуют, что российские фирмы заявляют о предъявлении всё большей части своих доходов налоговым органам. В процентном отношении доля общего годового оборота, предъявляемого в целях налогообложения, фактически повысилась с 82 % до 84.5 %.

Реструктуризация корпоративного налогообложения на самом деле недостаточна для эффективного противодействия коррупции в сфере налогового администрирования . Согласно исследованию, очень важным является также сокращение до минимума взаимодействия между налогоплательщиками и чиновниками, обеспечение высокого уровня прозрачности и опора на периодические проверки, которые могут стать реальным сдерживающим фактором для потенциальных взяткодателей.

Эту гипотезу поддерживает ЦЭФИР, подчёркивая, что «более половины фирм, имеющих на это право, не приняли упрощённую систему налогообложения, а 38 % из них до сих пор не перешли на неё, хотя эта система и позволяет компаниям сократить затраты» . Причины очевидного неприятия новой упрощённой системы состоят в определённой «закоснелости» системы ведения бизнеса и кажущейся ясности старой системы по сравнению с новой.

Хотя до сих пор и не вполне ясно, что заставляет фирмы отдавать предпочтение старой системе, все недвусмысленно признают, что у них нет новых стимулов для перехода с одного механизма на другой.

[править] Система нормативно-правового регулирования в России: почему пока не работают решения в данной области

Как подчёркивалось в предыдущих разделах, реформа государственного регулирования является одним из приоритетов политики Российской Федерации с 2001 г. За последние четыре года российские власти выступили с рядом законодательных инициатив, направленных на снижение расходов, связанных с административным регулированием, и на упрощение процессов лицензирования и проверки. Кроме того, в целях совершенствования системы налогового администрирования прошла реформа системы налогообложения юридических лиц, и налоговое бремя для малых предприятий уменьшилось (в то же время была расширена база подлежащих налогообложению предприятий). Тем не менее, несмотря на эти инициативы, неопределённость в отношении политики регулирования и проблемы с её осуществлением, особенно в сферах лицензирования, снабжения, получения разрешений, проверок и налогового администрирования, остаются в числе ключевых проблем ведения бизнеса.

«Анализ системы регулирования в РФ» (ОЭСР) (2005) подчёркивает значение вопроса о среде регулирования как одного из определяющих для конкурентоспособности российской экономики и основной причины роста уровня коррупции.

В частности, в нём выделены основные характеристики среды регулирования, препятствующие эффективному применению законов, норм и правил:

• Директивный подход к регулированию, нацеленный на регулирование и контроль экономической деятельности до мельчайших деталей;
• Наличие противоречий между устанавливаемыми правилами и рамочным законодательством;
• Сложность норм регулирования;
• В высокой степени иерархическая система;
• Слабое правоприменение и непостоянное соблюдение нормативов.

Согласно этому исследованию, выявленные проблемы проистекают из ряда причин, в числе которых и традиционное неуважение к закону, и слабость административных и судебных органов, и отсутствие разумного применения штрафов и санкций за несоблюдение норм и правил. Эти обстоятельства создают для государственных чиновников возможность коррумпирования вследствие произвольного применения политики регулирования.

Результаты исследования ОЭСР также подтверждают выводы из обследования деловой среды и эффективности предприятий (BEEPS) о том, что наибольшим недостатком политики регулирования в России является неопределённость в отношении того, какие законы и правила следует применять и соблюдать. Согласно этому исследованию, можно выделить следующие причины непредсказуемости правоприменительной практики в России:

• Многоуровневая административная структура. Система нормативного правоприменения в России крайне децентрализована, что создаёт значительные проблемы в координации и согласованности. Степень децентрализации нормативного и регулятивного правоприменения в России выше, чем в любом другом федеративном государстве, входящем в ОЭСР, что создаёт весьма специфичные проблемы для осуществления политики, особенно с учётом размеров страны.
• Региональные власти обладают регулятивными и правоприменительными полномочиями в большинстве направлений политики, включая утверждение инвестиционных проектов, нормативов по безопасности, выполнение налоговых требований, трудового законодательства и природоохранных норм. Многие инспекции на местах финансируются из местных бюджетов, что ещё уменьшает степень контроля со стороны центра.
• Местный протекционизм и «захват» контроля над правоприменительными процедурами.
• Недостаточность системы сдержек и противовесов при правоприменительных действиях. Одна из крупных проблем здесь состоит в том, что региональные и муниципальные власти пользуются очень широкими правами при интерпретации нормативных требований, которые применяют по своему усмотрению.
• Недостаточный судебный контроль. Несмотря на недавние реформы, судебное рассмотрение административной практики в России всё ещё применяется в очень ограниченной степени по сравнению со странами ОЭСР.
• Всепроникающее и чрезмерное регулирование. Как это ни парадоксально, российская правовая система отличается как чрезмерной детализацией, так и чрезмерной возможностью для интерпретации по индивидуальному усмотрению. Напротив: в странах ОЭСР было подмечено, что нагромождение процедур на самом деле способствует увеличению произвола в администрировании. Становится невозможным знать и соблюдать все требования; поэтому администраторы сами и решают, какие правила применять и каким образом.

Выводы, сделанные в исследовании системы нормативно-правового регулирования в России, проведённом ОЭСР, подтверждают, что законы и правила, которые выполняет бюрократия, можно сделать более устойчивыми к коррупции. Правила должны быть простыми, прозрачными и приведёнными к единому стандарту, с редкими исключениями и как можно меньшими возможностями для бюрократического произвола. Там, где требуется определённая свобода действий, должны быть ясно оговорены критерии, определяющие выбор чиновников. Их действия должны подпадать под какие-то формы административного или судебного контроля .

[править] Заключение: тенденции в Российской Федерации

Анализ среды управления и коррупции в России, проведённый на основе ряда исследований, позволил вскрыть несколько тенденций, связанных с институциональной и политической средой в России в более широком понимании:

• Данные по стране, полученные в результате Исследования деловой среды и эффективности предприятий (BEEPS) и Обзора мнений менеджеров (EOS) показывают, что фактическая коррупционная нагрузка на бизнес в 2005 г. значительно выросла по сравнению с 2002 г. (BEEPS, EOS).
• В то же время, несмотря на реформы, начатые в первые годы десятилетия, наблюдается снижение качества регулирования как в относительном, так и в абсолютном выражении (совокупный индекс государственного управления GRICS, обзор мнений менеджеров EOS) и 60 % фирм указывают, что неопределённость в отношении политики регулирования представляет собой проблему для ведения бизнеса. Эти выводы наводят на мысль о том, что хотя и делались определённые попытки воздействия на глубинные причины коррупции в России, такой подход всё же оказался неэффективным в отношении глубинных источников коррупции. Это предполагает необходимость выхода реформ за пределы задачи регулирования и распространения их на механизмы осуществления политики. Меры, подобные введению стандартов государственных услуг, которые предусмотрены в рамках Концепции административной реформы и Плана мероприятий, можно надеяться, дадут более значительный эффект, чем переписывание правил.
• Эффективность деятельности правительства в России демонстрирует спад, по данным исследований EOS, BEEPS и «Бизнес в России». Результаты Обзора мнений менеджеров показывают тот же уровень или снижение показателей бюрократизации и надёжности правоприменения, хотя в этой последней сфере данные противоречивы — Обзор мнений менеджеров даёт снижение показателей, а согласно результатам Исследования деловой среды и эффективности предприятий за 2005 г. около 37 % фирм сообщают, что практика правоприменения непротиворечива и предсказуема (рост более чем на 10 % по сравнению с 2002 г.).
• Неполный или запоздалый ввод в действие новых законов и норм регулирования, по-видимому, является самым крупным препятствием для борьбы с широко распространённой коррупцией в бизнесе. В частности, в том, что касается лицензирования бизнеса и налогового администрирования, новые законы и нормы регулирования не были полностью введены в действие. Дальнейшее изучение причин такого отставания, возможно, прольёт свет на глубинные движущие силы коррупции и снизит её влияние на бизнес.
• Прозрачность законодательства о государственных заказах / закупках представляется одним из наиболее значимых препятствий для деловых операций. Отсутствие чётких руководств и правил в отношении государственных закупок способствует возникновению всеобщего ощущения неопределённости правил и регулятивной политики. Хотя новый Федеральный закон, принятый в 2005 г., и пытается решить ряд обозначенных проблем, решения не всегда оказываются удовлетворительными.
• В том, что касается инспекционных проверок, то собранная информация, особенно среди малых предприятий, очевидно, противоречит и замыслу, и практическому применению новых законов об инспекционных проверках. Фактическая практика не соответствует формальным правилам, и у предприятий нет механизмов защиты своей повседневной деятельности.

В итоге данные, полученные при расчёте индексов государственного управления и в ходе иных исследований деловой среды, дают разностороннюю картину институционального и политического контекста, в котором возникают возможности для коррупции. В первую очередь из данных, полученных в результате исследований, вытекает необходимость изучения структур и систем управления, ответственных за осуществление нормативного регулирования, а также самой сути регулирования. Чрезмерное внимание к последнему, очевидно, является одной из возможных причин того, что не удалось достигнуть больших успехов в создании более дружественной к бизнесу институциональной и политической среды.

[править] Подходы к устранению глубинных причин коррупции

Анализ, представленный в предыдущих разделах, показывает сложность институциональных факторов, связанных с размерами и масштабом коррупции в России. Некоторые аспекты нормативно-правового регулирования были выделены как основные препятствия для бизнеса и главные источники потребности в неформальных платежах; в частности, лицензирование, государственные контракты, налоговое администрирование и инспекционные проверки. Если по первым трём направлениям были разработаны реформы, и проблемы, очевидно, связаны в основном с их осуществлением, то в сфере инспекционных проверок сама суть новых правил, вдобавок, воспринимается как проблематичная.

Поскольку многие препятствия для бизнеса и связанные с ними источники коррупции напрямую связаны с системой нормативно-правового регулирования, этот раздел главным образом будет посвящён возможным способам решения проблем в этой области. Это исключительно своевременный вопрос в свете недавнего принятия Концепции административной реформы, одним из приоритетов которой является оптимизация государственного регулирования с целью снижения опасности коррупции.

В данном разделе будут представлены два набора инструментов для устранения потенциальных причин коррупции. Первый — это разработка институциональных процедур анализа предлагаемых норм и правил на основе методик ОЭСР, а второй — рассмотрение ряда более специфических инструментов, применяемых в международной практике, которые могут помочь в решении проблем, связанных с выдачей лицензий и разрешений, государственными контрактами и налоговым администрированием, с упором на доступность и прозрачность.

[править] Борьба с коррупцией путём постоянного применения процедур анализа правил и нормативов

В контексте сотрудничества в рамках ОЭСР была разработана методика пересмотра документов регулирования, направленная на решение проблем в системах регулятивного управления стран — членов организации. В свете выводов по итогам анализа регулирования в России, проведённого ОЭСР и представленного в предыдущем разделе, разработка более постоянных процедур анализа качества и применения норм и правил, базирующаяся на Анализе реформы регулирования, могла бы стать интересным инструментом для решения ряда поднятых вопросов. Два альтернативных подхода к таким процедурам начали применяться в Мексике и Латвии. Создание таких механизмов может помочь внедрить как механизм контроля качества содержания инструментов регулирования, так и процедуры анализа их применения.

[править] Институционализированный анализ регулирования: уроки Мексики

В 1989 году в Мексике было создано Подразделение экономического дерегулирования (UDE) для снижения давления на частный бизнес тяжкого бремени норм регулирования, которые начали складываться ещё в 1930-е годы, и чей совокупный эффект вёл к ограничению доступа на рынок, снижению конкуренции и взращиванию коррупции; тем самым препятствуя предпринимательской инициативе, инновационной деятельности, созданию новых рабочих мест и верховенству закона.

В качестве первого шага на пути к формальному пересмотру инструментов регулирования, президентский указ 1995 года дал распоряжение федеральным службам составить перечень норм, правил и процедур регулирования бизнеса, а также представить предложения по реформе, используя стандартный шаблон. В 1996 году UDE и совет ввели в действие более систематичный метод оценки воздействия регулятивных инструментов на основе подхода с точки зрения сравнения затрат и результатов, для оценки предложений по нормам регулирования. От федеральных служб требовалось представлять документ о такой оценке вместе с любыми предложениями новых норм и правил. После этого, не более чем через 30 дней, UDE публиковало носивший рекомендательный характер анализ предложения и его оценку, что знаменовало собой решительный отход от прошлой практики обсуждения предложений только с избранными заинтересованными кругами. Служба или ведомство, подавшее предложение, могла после этого изменить его формулировки или вообще отозвать, а право окончательного утверждения принадлежало Конгрессу или президенту.

В 2000 году был принят Закон о федеральных административных процедурах, что углубило совершенствование регулятивной системы. Согласно этому Закону UDE было преобразовано в Комиссию по совершенствованию регулирования (COFEMER) при Министерстве торговли и промышленности (ныне — экономики).

Стратегия пересмотра принципов регулирования в Мексике была нацелена на административные формальности и процедуры, в особенности лицензии, разрешения и концессии, и осуществлялась по следующим направлениям:

• Установление общих горизонтальных правил, регулирующих создание формальностей, в том числе создание законодательных норм, определяющих общие характеристики формальностей (закон об административных процедурах); и создание регистра пользователей во избежание дублирования информационных запросов (единый идентификационный номер);
• Установление процедур для процесса пересмотра определённых формальностей, включая идентификацию / учёт всех существующих формальностей; систематический анализ новых формальностей;
• Определение специфических целей, по которым можно измерить степень достижения успеха, в том числе процент снижения количества целей ограниченной ценности; упор на формальности с наиболее высокой степенью воздействия, и внимание к результатам, которых требуется достичь (быстрое создание бизнеса).

В то же самое время был введён систематический анализ новых формальностей, в который входит использование оценки воздействия регулятивной меры и процедуры общественных консультаций. В основном анализ был направлен на формальности с высоким уровнем воздействия и включал консультации, прозрачность и отчётность.

COFEMER предложила дальнейшие меры по увеличению прозрачности, предложив в 2002 г. проект закона, требующего от федеральных ведомств открыть своё делопроизводство для общественности. Одногодичный «мораторий на регулирование», нацеленный на то, чтобы воспрепятствовать подаче ведомствами новых предложений по регулированию, если они не будут абсолютно необходимы, сократил на треть количество предложений. А новый закон, направленный на снижение уровня бюрократического произвола и злоупотреблений, требует автоматической отмены любых новых регулятивных процедур, сообщение о которых не было опубликовано в федеральном регистре вводящим их ведомством.

Многие из этих мер носят специфический мексиканский характер, но из них можно извлечь кое-какие уроки, пригодные и для российского контекста:

• институты и процедуры создавались на ранней стадии процесса реформирования системы регулирования, поддерживали осуществление реформ, и помогали проведению реформ в течение долгого периода времени;
• потребовалась организация, такая, как COFEMER, с широкими полномочиями для борьбы как с причинами, так и со следствиями недостатков в системе регулирования, чтобы достичь фундаментальных перемен;
• политическая поддержка для этого агентства оказалась критически важной;
• высокая степень доверия общественности к комиссии COFEMER была достигнута за счёт следующего: наличия надзорного органа с широким участием заинтересованных сторон для рассмотрения результатов и контроля соблюдения норм федеральными ведомствами; активного и постоянного участия частного сектора; послужного списка с хорошо известными публике успехами;
• продвижение программ по совершенствованию регулятивной системы на всех уровнях и ветвях государственной власти.

Таким образом, первый шаг по снижению возможностей для коррупции в административном регулировании состоит в пересмотре процедур регулирования. Опыт Мексики является хорошим примером такого пересмотра в многоуровневой системе управления. Это особенно важно для России, с учётом её системы регулятивного правоприменения с высокой децентрализацией. По результатам такого пересмотра могут быть приняты определённые меры по обеспечению применения новых правил. И хотя определённые уроки из опыта Мексики также являются существенными в этом отношении, более далеко идущие меры, применённые в других странах для улучшения правоприменения и соблюдения нововведённых процедур регулирования, будут рассмотрены в следующем разделе.

[править] Разработка улучшенных норм и правил: от отдельных инициатив к комплексной программе мероприятий: пример Финляндии

В Финляндии существует долгая традиция совершенствования систем регулятивного управления. Например, Закон об открытости деятельности правительства 1999 года, который обеспечивает гражданам доступ к нормам и правилам, находящимся ещё на стадии разработки, часто называют образцовым для европейских государств.

Закон устанавливает право доступа к информации, содержащейся в официальных документах. Среди прочего, это создаёт необходимые условия для консультаций с общественностью перед принятием решений. Согласно этому Закону, граждане имеют право на доступ к проектам законов и нормативных распоряжений ещё на предварительной стадии. Более того, согласно закону, является обязательным, чтобы власти обеспечивали доступ к проектам и готовящимся документам путём, например, создания регистра проектов.

Ещё один пример доступа к нормативным документам / решениям властей — это Закон об изъятии земли, согласно которому, если организация подаёт заявку на получение разрешения на изъятие земли, то эта заявка вывешивается на информационном щите муниципалитета. Это даёт возможность заинтересованным сторонам заявить о своих претензиях. В случае, если изъятие земли может оказать влияние на большое число заинтересованных сторон, объявление будет также опубликовано в местной прессе.

Что касается инструментов, с помощью которых обеспечивается доступ к нормативным документам и правовым актам, то одним из примеров таких инструментов может служить Регистр проектов и подготовительных правовых документов финского правительства. Он содержит информацию по реализуемым правительством проектам, а также информацию о проектах законов. Интересно отметить, что этот Регистр используется как для внешних, так и для внутренних целей, то есть и самими министерствами, и гражданами. Информация выложена в Интернете, в едином формате как для внутренних пользователей (государственных ведомств), так и для внешних.

В последние годы совершенствование регулирования стало предметом многих проектов в Финляндии, включая, например, Проект по оценке воздействия регулирования на бизнес, который осуществляет Министерство торговли и промышленности Финляндии.

В настоящее время Финляндия реализует комплексную стратегию по совершенствованию среды регулирования. Улучшение регулирования было одним из приоритетов президентской власти в Финляндии, в целях улучшения и упрощения норм и правил в сотрудничестве с Европейским парламентом. В программе по улучшению регулирования участвуют несколько министерств, в том числе Министерство юстиции, Министерство торговли и промышленности и Министерство финансов.

В августе 2006 года новая комплексная программа мероприятий по совершенствованию регулирования была представлена премьер-министру Финляндии . Разработка программы мероприятий была поручена проектной группе, включавшей экспертов в области законотворчества и представителей промышленных и трудовых организаций, министерств, Ассоциации муниципалитетов Финляндии, Ассоциации юристов Финляндии и Национального научно-исследовательского института правовой политики. Председателем координационного комитета стал министр юстиции, а проектную группу возглавил постоянный секретарь министерства юстиции. Таким образом, программа явилась результатом широкого участия заинтересованных сторон. Основная цель — разработка программы, определяющей основные принципы законодательной политики, а также процессуальные нормы, связанные с принятием законов.

Одним из ключевых моментов программы является тот, что в то время как объёмы регулирования, а также степень его детализации, возрастают, круг заинтересованных сторон, вовлечённых в процесс нормотворчества, всё более сужается, и всё больше и больше норм и правил разрабатывается всего лишь небольшим числом чиновников в каком-либо подразделении министерства. Иные проблемы регулирования состоят в недостаточно высоком качестве исходных материалов, используемых при подготовке законодательных актов и при оценке их воздействия.

В состав общих принципов Программы входят принципы предсказуемости и прозрачности законотворчества и законодательства, участие всех заинтересованных сторон и учёт влияния заинтересованных сторон. В намерения также входит упрощение языка законодательных актов. Должна быть обеспечена непротиворечивость положений, относящихся к разным сферам деятельности. Регулирование не должно рассматриваться как самоцель, и надо активно использовать и другие средства влияния. Законодательство должно поддерживать инновации, облегчение доступа на рынок и производительность, и должно способствовать улучшению условий труда и благоприятной обстановке на работе.

Авторы Программы рекомендуют, чтобы каждое государственное ведомство приняло порядок в сфере законодательства. Этот порядок должен включать стратегический план, который, среди прочего, должен содержать перечень мер по упорядочиванию регулирования и по оценке и минимизации административной нагрузки на компании.

Программа также предусматривает учреждение министерской группы или комитета по совершенствованию регулирования на следующий срок избрания. Её возглавит премьер-министр или министр юстиции, и она послужит цели улучшения качества разрабатываемых законов, а также разработке благоприятной законодательной среды в целом. Должен быть учреждён Секретариат по законодательной политике для поддержки министерской группы или комитета. Секретариат будет работать в составе администрации премьер-министра .

Программа также предлагает, чтобы был создан Консультативный Комитет на широкой основе для поддержки и оценки осуществления Программы улучшения регулирования на 2007 — 10 гг., а также для представления в Правительство инициатив по развитию регулирования.

Кроме того, Программа рекомендует, чтобы больше внимания уделялось подготовительной работе в области законодательства, рассмотрению альтернатив и оценке воздействия. Она предполагает создание совместной Экспертной службы в интересах правительства. Экспертная служба должна предлагать альтернативные варианты регулирования и оценки его воздействия.

Далее Программа рекомендует, чтобы министерства ввели систему управления качеством законотворчества и создали новую базу данных для разработчиков, обеспечивающую более лёгкий доступ к инструкциям по разработке законодательства и исходным материалам. В следующий избирательный цикл в обязанность министерств войдёт включение в их ежегодные отчёты сведений о тех мерах по совершенствованию законодательства, которые они приняли.

[править] Политика участия в разработке норм и правил: Латвия

Пример кабинета министров Латвийской Республики является живым образцом того, как прозрачность политического процесса в целом и разработка норм и правил в частности помогают предотвратить коррупцию благодаря увеличению возможности участия некоммерческих организаций (НКО) в этом процессе.

На своём веб-сайте (www.mk.gov.lv) Кабинет министров поддерживает специальный раздел под названием «Привлечение общественности». Он знакомит читателя с процессом формирования политики Латвии и чётко объясняет возможности для участия НКО на каждой стадии.

Веб-сайт даёт описания четырёх стадий цикла планирования государственной политики (определение повестки дня, формирование политики, принятие решений и их осуществление). На стадии определения повестки дня прозрачность для гражданского общества реализуется благодаря наличию Правительственного плана мероприятий на домашней страничке Кабинета министров. НКО, в свою очередь, могут привлекать внимание политиков и средств массовой информации к вопросам, представляющим для них важность, а также связываться с соответствующими чиновниками по вопросам разработки и реализации Правительственного плана мероприятий.

На стадии формирования политики министерства готовят проекты законодательных актов, в том числе норм и правил. Участие гражданского общества на этом этапе может принимать различные формы. Например, некоторые министерства учредили советы с участием представителей НКО, которые задействованы в разработке правовых актов и политических документов, или, по крайней мере, дают к ним комментарии. Кроме того, НКО могут через различные рабочие группы привлекаться к разработке правовых документов, норм и правил. Ранние версии документов также публикуются на веб-сайте, так что заинтересованные стороны могут подать свои комментарии и возражения. В каждом проекте есть специальный раздел (или, скорее, Приложение), который называется «Аннотация к проекту», и в нём, в свою очередь, содержатся специальные колонки, например, «мнение представителя гражданского общества», «мнение экспертов» и «мнение иностранных экспертов».

На стадии принятия решений НКО могут привлекаться в качестве так называемых «партнёров по сотрудничеству» с министерствами. В данном качестве они могут выступать либо по приглашению от министерства, либо по собственной инициативе НКО.

В этом качестве НКО могут использоваться, как:

• дополнительный источник специальных знаний;
• сотрудничающий партнёр при формулировании, осуществлении и оценке политики;
• первый, кто предупреждает о потенциальных недостатках политики;
• посредник между широкой общественностью и чиновниками.

В дальнейшем на веб-сайте предлагаются подробные описания возможностей для НКО на различных стадиях разработки правовых документов. Вот как выглядит этот процесс при участии НКО:

• Министерство готовит проект законодательного акта и представляет его в Государственную канцелярию.

На встрече государственных секретарей следует объявление о том, что новый проект должен получить оценку министерств и НКО.

• Министерства и НКО выдвигают свои предложения или возражения ответственному министерству.
• Ответственное министерство разрабатывает координированный план.
• Если согласование правового акта прошло без возражений, Кабинет министров рассматривает и утверждает документ.
• Если документ не согласован, на встрече государственных секретарей происходит согласование документа на административном уровне.
• Комитет Кабинета согласует проект документа на политическом уровне.
• Кабинет министров одобряет и принимает документ.

На стадии реализации политики НКО могут принимать участие в оценке воздействия, выражать своё мнение соответствующим министерствам и способствовать дискуссиям с участием средств массовой информации.

Прозрачность процесса формирования политики обеспечивает представительство групп с разными интересами на разных стадиях процесса.

[править] Меры для быстрого достижения результата в осуществлении регулятивной политики: Лицензирование, правительственные контракты и налоговое администрирование

Кроме разработки механизмов, которые могут улучшить качество и прозрачность нормативных документов, а это можно сделать в контексте Концепции административной реформы и Плана мероприятий, важно также разработать некие краткосрочные «выигрышные» реформы, которые смогут послужить хорошим практическим примером реформирования. Здесь мы выделим несколько примерных мероприятий, которые могут быть воспроизведены в российском контексте и относятся к вопросам лицензирования, государственных контрактов и налогового администрирования.

[править] Создание прозрачной системы мониторинга заявок на получение разрешений и лицензий: система OPEN в Сеуле

Система усовершенствования процедуры прохождения заявок на получение разрешений на деятельность в гражданской сфере в онлайновом режиме (OPEN), разработанная и внедрённая Городским правительством Сеула, представляет собой интересный пример возможного решения проблемы увеличения прозрачности в системе выдачи разрешений и лицензий. Хотя она и является примером системы, внедрённой на местном уровне, такой же подход может быть реализован при введении в исполнение норм и правил на региональном уровне в России для повышения прозрачности на этом уровне государственного управления, который несёт ответственность за большинство аспектов оказания услуг. 37. Городское правительство Сеула реализовало системный подход к коррупции, который включает профилактические и карательные меры наряду с государственно-частным партнёрством и мероприятиями по повышению прозрачности (см. рис.10)

Эта система усовершенствования процедуры прохождения заявок на получение разрешений на деятельность в гражданской сфере в онлайновом режиме (OPEN) состоит из следующих элементов:

• Система охватывает 54 вида государственных услуг (в таких сферах, как жилищное хозяйство / строительство, строительные работы, дорожное движение / транспорт, окружающая среда, культура / туризм, промышленность и экономика);
• Бюро обработки заявок в электронном формате, которое принимает и обрабатывает заявки, поданные через Интернет (www. cyber.seoul.kr);
• Информация о нормах и правилах и система поиска нормативных документов доступна в онлайновом режиме;
• Подробная информация о 54 направлениях государственных услуг наряду с перечнем требуемых документов для подачи заявок, прохождения административных процедур, и смежные правила доступны по каждой услуге;
• Страничка «Глас народа», на которой обрабатываются обзоры общего качества управления / услуг в системе OPEN;
• Статистика и отчётность. В системе OPEN имеются статистические данные по 10 направлениям, разбитые по категориям в соответствии со сферой оказания услуг и задачами. Удалённые данные могут также быть восстановлены. Различные методы отбора статистической информации, в том числе данные за определённый период, а также конкретное число заявок, обработанных департаментами, может быть распечатано.

Система приёма и обработки заявок на основе информационных технологий, возможно, смогла бы внести значительный вклад в совершенствование системы регулятивного управления в России в сфере выдачи лицензий и разрешений, особенно если содержание нормативных документов в этой сфере отличается хорошим качеством (о чём, по-видимому, свидетельствуют результаты обзоров). Осуществление одного или нескольких пилотных проектов в контексте Плана мероприятий по административной реформе в России может послужить испытанием возможности реализации этого подхода в России, предпочтительно на уровне регионов.

[править] Искоренение коррупции при размещении государственных контрактов — подход на основе «модели контракта» Нью-Йорка

Одним из ключевых механизмов противодействия коррупции при размещении государственных контрактов являются максимальная открытость и прозрачность процесса осуществления государственных поставок и использование публичного характера информации в качестве инструмента для повышения осведомлённости общественности. Одним из хорошо известных примеров применения такого подхода была «модель контракта», разработанная и использованная в строительной индустрии города Нью-Йорк.

Проблема коррупции в строительной индустрии Нью-Йорка имеет долгую историю. Проблема была настолько острой, что Законодательное собрание города Нью-Йорка отказалось выделить финансирование Совету по образованию г. Нью-Йорка на финансирование капитальных затрат для приведения в порядок школьной инфраструктуры города. Чиновники штата были убеждены, что большая часть денег, выделенных Совету по образованию, будет использована нецелевым образом.

Для того, чтобы выйти из этого тупика, в 1988 г. город согласился на создание нового агентства, Управления по строительству школ (SCA), с хорошо финансировавшимся бюро Генерального инспектора для защиты важных инвестиций в школьную систему. В 1989 г. Управлению по строительству школ было выделено 5 миллиардов долларов США на новое строительство и крупные ремонтные работы; годовой бюджет Генерального инспектора составил немногим более 2 миллионов долларов (то есть менее 0,05 % от всего бюджета Управления).

Генеральный инспектор осуществлял текущий контроль и надзор для обеспечения соблюдения норм законодательства, включавший:

• полное раскрытие информации о собственниках и истории деятельности каждым участником тендера (и субподрядчиками, и подрядчиками)
• раскрытие подробностей предыдущих арестов и приговоров, выплаты взяток, участия в мошенничестве или фальсификации результатов тендеров, связи с представителями организованной преступности
• соблюдение кодекса деловой этики каждым участником тендера
• удостоверение того, что вся предоставленная информация правдива и правильна, а также подтверждение того, что она была предоставлена исключительно в целях заключения контракта с Управлением по строительству школ.

Информация, предоставленная каждым подрядчиком, подвергалась тщательному изучению в Бюро Генерального инспектора, которое также проводило масштабные проверки сопутствующей информации. Когда возникали сомнения, участник тендера или подрядчик вызывался в Бюро Генерального инспектора для ответов на вопросы под присягой.

В течение первых пяти лет существования Управления по строительству школ несколько сотен подрядчиков было отстранено от участия в тендерах по контрактам Управления. Несколько десятков контрактов было разорвано, и подрядчики в результате этого потеряли много миллионов долларов. Всё это было достигнуто путём обычной процедуры в рамках гражданского права, крайне редко оспаривавшейся в суде. Кроме того, несколько подрядчиков было осуждено за лжесвидетельство в результате подачи ими ложной информации Генеральному инспектору. Кроме того, выбор строительных компаний существенно увеличился, потому что добавились законопослушные и компетентные строительные подрядчики, ранее не участвовавшие в тендерах на производство строительных работ в школах из-за преобладания коррупции и рэкета. Такой рост конкуренции способствовал дальнейшему снижению цен и даже более высокому общему качеству работ.

Вышеприведённый пример демонстрирует значение прозрачности и эффективного правоприменения для создания эффективного рынка государственных подрядов, и предоставляет довольно простые инструменты для осуществления процедурной реформы, которые могут быть использованы в России на региональном и муниципальном уровнях, где в основном реализуются государственные контракты.

[править] Антикоррупционные меры в налоговом администрировании — подразделение надзора в Латвии

Упрощение налогообложения, возможно, является одним из самых важных методов ограничения возможностей для коррупции при налоговом администрировании, и может также улучшить экономическую эффективность по другим причинам.

Во многих странах налоговые реформы направлены на снижение налоговых ставок, расширение налогооблагаемой базы, ликвидацию особых налоговых льгот и упрощение процедур, а также на увеличение прозрачности налоговых обязательств и сокращение затрат налогоплательщиков на соблюдение налогового режима. Вменённый налог на малый бизнес, у которого может не быть подробной отчётности, также в состоянии способствовать уменьшению произвола со стороны налоговых инспекторов и сделать расчёт налогов проще и яснее. Кроме того, очень большое значение приобретает создание системы внутреннего и внешнего контроля. Подразделения внутреннего аудита и антикоррупционные подразделения становятся самыми важными инструментами борьбы с коррупцией в налоговых органах. К числу важных институциональных мер, принимаемых за пределами налоговых органов, относятся независимые и эффективные судебные власти, внешние проверки со стороны государственных служб и подразделений (например, независимый внешний аудит), ассоциации налогоплательщиков.

Антикоррупционная стратегия в Латвии в сфере налогового администрирования была частью широкой общенациональной стратегии, воплощавшейся под руководством Подразделения надзора. Международный опыт показал, что в странах с переходной экономикой налоговое администрирование подвергается серьёзному испытанию со стороны коррумпированных налогоплательщиков и чиновников в условиях больших объёмов наличных денег и трансграничных сделок, высокой степени уклонения от уплаты налогов и недоимок, и роста неформальной экономики.

Организационная структура Государственной налоговой службы была усовершенствована с тем, чтобы свести воедино налоговые и таможенные платежи и выплаты в систему социального обеспечения, и создать мощные службы внутреннего контроля и борьбы с коррупцией. Подразделение надзора, работавшее независимо от финансовой полиции, должно было:

• осуществлять текущий контроль за персоналом и обучать его в соответствии с этическим кодексом.
• расследовать случаи незаконного обогащения.
• проводить дисциплинарные расследования.
• разрабатывать руководства для менеджеров по вопросам коррупции.
• реорганизовывать процесс в бизнесе для уменьшения произвола, а там, где свобода принятия решений была необходима, вводить системы контроля за её применением.
• разрабатывать стимулы для проявления этичного поведения.
• отслеживать декларации о доходах и имущественном владении парламентариев, министров и государственных служащих.

Приобретённый опыт указывает на значение проявления политической воли на высоком уровне, хорошей предпроектной диагностики, разработки проекта с участием всех заинтересованных сторон и надёжной регистрации информации. Имеются также свидетельства в пользу эффективности компьютеризации в сочетании с кадровой, организационной и управленческой реформами, и о неэффективности компьютеризации без укрепления соответствующих институтов.

[править] Уроки международного опыта и рекомендации для России

Установление приоритетов в борьбе с источниками коррупции в России — непростая задача, с учётом сложности вопроса и размаха коррупции. В настоящее время в России осуществляются несколько институциональных и структурных реформ. Важно осознать, что задача борьбы с коррупцией не должна рассматриваться как повод для чрезмерного расширения программы реформ, но скорее как возможность более эффективного определения приоритетов программы. Изучение международного опыта в осуществлении антикоррупционной политики показывает, что сочетание структурных мер, таких, как процедуры пересмотра нормативных документов, и решений, сулящих быстрый выигрыш, могут быть рассмотрены Правительством Российской Федерации в качестве мер борьбы с основными причинами коррупции, охарактеризованными в первой части настоящей Записки.

Поэтому рекомендуется, чтобы Правительство рассмотрело следующие возможные меры в контексте реализации Концепции административной реформы и Плана мероприятий.

[править] A

Включение мер по борьбе с коррупцией в текущие институциональные реформы и определение вопросов совершенствования нормативно-правового регулирования в качестве приоритетных.

I. Согласно данным расчёта показателей государственного управления и других исследований деловой среды, осуществление политики регулирования является одним из основных препятствий для ведения бизнеса в России. Данные исследований главным образом указывают на необходимость рассмотреть качество и эффективность тех структур и систем управления, на которых лежит ответственность за применение норм и правил, отдавая приоритет тем аспектам нормативно-правового регулирования, которые представляют наибольшую проблему, а именно лицензирование, контрольные проверки, государственные контракты и налоговое администрирование. План мероприятий по осуществлению Концепции административной реформы мог бы определить приоритеты в разработке стандартов государственных услуг и административных регламентов в этих сферах.

II. В настоящее время целый ряд институциональных реформ включает прямые и косвенные мероприятия по совершенствованию регулятивной среды и снижению коррупции в административной сфере, в особенности это касается административной реформы, реформы гражданской службы и налогообложения. В этом отношении важно разработать и внедрить специфические меры, которые помогли бы улучшить качество процесса нормативно-правового регулирования. Они могли бы включать, например, применение системы пересмотра нормативных документов на основе принципов, легших в основу успешных примеров, например, в Мексике, Финляндии и Латвии, с участием таких ключевых органов, как Комиссия по противодействию коррупции Государственной Думы, Правительственная комиссия по административной реформе и Министерство экономического развития и торговли.

III. Значение привлечения общественности и бизнес-сообщества к антикоррупционной деятельности в рамках процесса реформ не следует недооценивать. Это могло бы сделать процесс пересмотра существующих и планируемых нормативных документов более прозрачным (так, например, проекты административных регламентов, хотя и доступны для замечаний на веб-сайтах соответствующих органов, всё же порой устарели или их трудно найти), в особенности путём предоставления инструкций для государственных организаций о том, как это следует делать. Повышение осведомлённости общественности и обеспечение отчётности исполнительной ветви власти за эффективное осуществление реформы могло бы, например, быть осуществлено Комиссией по противодействию коррупции Государственной Думы в сотрудничестве с Министерством экономического развития и торговли и Правительственной комиссией по административной реформе в России.

IV. Принимая во внимание то, что ряд программных мер по борьбе с коррупцией предусмотрен в рамках Концепции и Плана мероприятий административной реформы в России (2006—2008 гг.), в том числе разработка ведомственных и региональных антикоррупционных программ, эти меры должны иметь конкретную направленность, связанную с проведением реформ регулирования, и иметь целью достижение конкретных результатов, а не создание декларативных антикоррупционных стратегий.

[править] B

Реформы должны выйти за рамки регулирования и на стадии разработки и формулирования предусмотреть адекватные и эффективные механизмы их реализации.

V. Выводы исследований ЦЭФИР и исследования системы нормативно-правового регулирования ОЭСР вскрыли ряд проблем, связанных с применением вновь принятых законов и правил. Это ведёт к увеличению уровня коррупции даже в тех случаях, когда содержание и суть норм и правил улучшились. В российском контексте особое внимание следует уделять разработке стратегий для осуществления новой политики регулирования на федеральном, региональном и местном уровнях. Модель системы OPEN городского правительства Сеула предоставляет хороший пример того, как можно использовать информационные технологии для внедрения упрощённых и реорганизованных рабочих процессов, для обеспечения прозрачности процедур и эффективной связи с гражданами.

VI. Принимая во внимание специфические черты многоуровневой системы управления в России, особое внимание следует уделить созданию механизмов обеспечения правоприменения на региональном и местном уровнях управления. Для разработки и запуска такого механизма может быть использован пример комиссии COFEMER в Мексике.

VII. Прозрачность представляет собой ключевой механизм для улучшения применения новой политики в большинстве коррупциогенных сфер, в том числе в регулировании, государственных закупках и налоговом администрировании. Учитывая, что готовится проект Закона о доступе к информации, возникает необходимость разработки эффективной стратегии, чтобы избежать формального применения процедур обеспечения прозрачности и не только обеспечить доступ к информации, но и разработать меры для облегчения участия общественности в движении против коррупции.

[править] C

Мониторинг результатов осуществления антикоррупционной деятельности.

VIII. В связи с тем, что существует необходимость отслеживания проведения антикоррупционных мер отдельными государственными структурами и субъектами РФ в рамках административной реформы в России, Комиссия по противодействию коррупции Государственной Думы РФ могла бы планировать проведение текущего контроля за осуществлением антикоррупционной деятельности на федеральном и региональном уровнях с привлечением специалистов и неправительственных организаций для обсуждения планов и результатов антикоррупционных мероприятий на федеральном и региональном уровнях.

[править] Ссылки

• [1]