Роль МВФ в экономическом развитии стран бывшего СССР
Материал из Documentation.
МВФ оказывал поддержку процессу трансформации во многих странах бывшего Советского Союза. Эта поддержка включала концессионное финансирование, политические консультации и техническую помощь. Несмотря на временные противоречия, сотрудничество между Фондом и странами бывшего СССР за истекший период было охарактеризовано МВФ как в целом успешное. Доказательством этому послужил вклад данного сотрудничества в макроэкономическую и финансовую стабилизацию1. Тем не менее, финансовый кризис 1998 г. свёл эту стабилизацию к нулю и продемонстрировал, что проводимая ранее политика оказалась несостоятельной. В данной работе предпринята попытка ответить на ключевой вопрос: почему страны, тесно сотрудничающие с МВФ и осуществляющие политику, одобренную Фондом, пострадали от глубокого финансового кризиса. Интерес к вопросу возрос благодаря предпринятым ранее исследованиям2, показавшим, что это был кризис первого поколения, то есть вызванный ошибочной политикой, которая привела к макроэкономическим диспропорциям. Хотя корни проблемы имели отечественное происхождение, пусковым механизмом неизбежного коллапса стало ухудшение внешних условий. Откровенно говоря, только сейчас стало абсолютно ясно, что решающими факторами, препятствующими корректировке политики, были групповые интересы, а также недостаточные структурные и политические реформы.
Для оценки воздействия программ МВФ на экономическую ситуацию, мы должны заострить внимание на некоторых специфических моментах. Во-первых, в процессе исследования рассматриваются исходные цели программ (предпосылки и задачи) и степень их соответствия экономическим проблемам стран бывшего СССР. Во-вторых, дается оценка результатов реализации программ, в частности с точки зрения соответствия критериям выполнения программы. В-третьих, если МВФ продолжал поддерживать программы, даже несмотря на то что не соблюдались некоторые ключевые параметры, мы полагаем, что Фонд должен разделить с правительством страны ответственность за конечный результат. Одним из преимуществ анализа опыта отдельных стран по сравнению с крупномасштабными исследованиями многих стран3 является не только возможность убедиться в значимости программы как таковой, но и оценить ее ключевые параметры с учетом качества их выполнения. В то же время мы полагаем, что группа изучаемых нами стран — Россия, Украина, Молдова, Грузия и Кыргызстан (РУМГК) — достаточно велика и разнородна для того, чтобы сделать некоторые обобщающие выводы. Кроме того, существует проблема базового сценария, с которым можно было бы сопоставить результаты выполнения программ поддержки МВФ. В литературе предлагается три основных подхода4. Подход «до и после» предполагает простое сравнение ситуаций в стране до и после принятия программ поддержки МВФ. Этот подход несовершенен особенно в том случае, если страна столкнулась с серьезным экзогенным шоком или должна была провести фундаментальные структурные изменения в своей экономике. Поэтому данный подход не годится для оценки результатов программ в переходных экономиках. Еще один распространенный подход состоит в том, чтобы сравнивать страны, которые приняли программу МВФ, со странами, имеющими аналогичные характеристики (с точки зрения структуры экономики и ее подверженности внешним шокам), но не принявшими подобных программ. В случае стран бывшего СССР такой контрольной группы не существует, поскольку фактически все страны с переходной экономикой сотрудничали с МВФ5. Единственный теоретически надежный метод оценки последствий реализации этих программ основан на разработке альтернативных сценариев: «сравнение макроэкономических результатов программы МВФ с соответствующими показателями, полученными в условиях альтернативных политических мер, является наиболее подходящим способом оценки последствий реализации программ. Однако не следует недооценивать трудности, связанные с использованием этого подхода»6. И действительно, применение этого подхода особенно затруднено в случае стран с переходной экономикой. С учетом недавно возникшей и постоянно меняющейся структуры экономики невозможно разработать полную и точную экономическую модель. Однако при обсуждении проблем политической экономии реформ и морального ущерба мы не можем избежать вопроса «а что, если.». Этот последний методологический вопрос вполне закономерен и обусловлен недостатком данных. Поскольку подробности соглашений о принятии программ, по крайней мере до 1998 г., носили в целом конфиденциальный характер, «посторонним наблюдателям было чрезвычайно сложно дать программам МВФ серьезную количественную аналитическую оценку»7. Мы постараемся справиться с данной проблемой благодаря широкому использованию опубликованных материалов и данных, предоставленных правительствами рассматриваемых стран. Последующая часть статьи построена следующим образом. В первой главе представлены характерные черты и основные причины финансового кризиса в странах бывшего СССР. Во второй главе обсуждается, какие из последствий реализации программ МВФ могли способствовать предотвращению кризиса. Здесь также представлена общая схема программ МВФ и рассматривается прежний опыт работы Фонда, который внес значительный вклад в налаживание сотрудничества со странами с переходной экономикой. В соответствии с этим подходом третья глава посвящена описанию целей и масштабов программ МВФ в регионе. В четвертой главе выявляются недостатки программ и их политические последствия. В пятой главе подводится итог и высказывается мнение относительно институциональных факторов, которые могли послужить причиной этих недостатков.
Содержание |
[править] Роль МВФ в финансовом кризисе 1998 года
Финансовые кризисы в рассматриваемом регионе были вызваны главным образом безответственной фискальной политикой. Поэтому оценивать роль МВФ в данной ситуации необходимо через анализ влияния программ поддержки МВФ на финансовое положение страны.
Это влияние могло бы осуществляться посредством следующих методов корректировки дисбалансов:
- жёстких критериев выполнения программы (потолок бюджетного дефицита, накопленного и просроченного долга, а также финансирования за счет центрального банка);
- индикаторов системной трансформации, подходящих для оценки реформирования финансового сектора (системы налогообложения, государственных расходов и их приоритетных направлений, планирования бюджета) и консультаций по ведению фискальной политики;
- строгой обусловленности финансирования с учётом соответствия критериям выполнения программы и индикаторов системной трансформации.
Эти три взаимозависимых аспекта могли бы способствовать проведению правительствами стран ограничительной фискальной политики даже в том случае, если бы текущая политическая ситуация толкала бы их на неэффективные меры. Если бы отечественные реформаторы решились пойти по пути ответственной политики, их дополнительным инструментом могли бы стать внешние договорные обязательства. Однако следует принять во внимание и другие моменты программы: — нереалистичные исходные допущения о росте ВНП, объемах экспорта и доходах бюджета, которые привели к разработке программ, демонстрирующих свою состоятельность только при условии соответствия действительности этим допущениям; — слабая обусловленность финансирования, подрывающая дисциплину проведения макроэкономической политики; — снисходительное отношение к накоплению отсроченных платежей по долгам; — расширение доступа к неинфляционным источникам финансирования бюджетного дефицита; — неэффективная обусловленность финансирования в области структурных реформ, побуждающая к реформированию «на бумаге», а не к реальной реструктуризации экономики. На наш взгляд, эти факторы (которые далее будут рассматриваться на протяжении всей статьи) пагубно сказались на корректировке фискальной политики и свели на нет возможные положительные результаты упомянутых выше дисциплинарных мер. Этот недостаток имеет непосредственное отношение к изменениям в принципах функционирования МВФ вследствие кризиса задолженности начала 1980-х гг.
[править] Программы МВФ в странах бывшего СССР
МВФ очень активно приступил к оказанию поддержки странам с переходной экономикой. Финансовую помощь получили фактически все страны, предпринявшие попытки реформирования. Внешнее финансирование предназначалось для поддержки усилий правительств посткоммунистических стран в области стабилизации и реформирования экономики. Из всех стран с переходной экономикой самое крупное по объему финансирование в силу размера своей территории и значимости получила Россия, за ней следует Украина. Однако в действительности значение программ МВФ и их последствия для политики были более серьезными в небольших странах, таких как Кыргызстан, Молдова или Грузия. Тем не менее важна общая характеристика расходования ресурсов МВФ в странах региона. Предоставление финансирования МВФ странам бывшего СССР началось в 1992 г., с принятия программы SBA для России. В программе не оговаривались какие-либо условия, и стратегия реформы Ельцина-Гайдара предусматривала главным образом либерализацию, приватизацию и институциональные преобразования и вообще не имела детально разработанной политики стабилизации.
Во всех остальных странах сотрудничество с Фондом началось с Соглашения о системной трансформации (Structural Transfornation Facility, STF), разработанной в период с 1993 по 1995 гг. специально для переходных экономик с неразвитой торговлей и неуравновешенным платежным балансом. Эта программа не только обеспечивала поддержку стран на начальной стадии трансформации, но и осуществляла их подготовку к заключению стандартных соглашений с Фондом. В соответствии с STF выплаты финансовых средств осуществлялись в небольших размерах и предполагали очень слабую обусловленность (преимущественно с учетом успешного выполнения предыдущих задач). Критерии выполнения программы были нестрогими и допускали бюджетный дефицит в размере до 10 % ВВП. За этим последовала серия краткосрочных резервных соглашений (SBA). Принято считать соглашения STF и SBA программами первого поколения24, направленными на достижение краткосрочной макроэкономической стабилизации и прекращение гиперинфляции. Единственными структурными преобразованиями, необходимыми для достижения этих целей, стали либерализация ценообразования, валютной и торговой политики, а также отмена системы государственных заказов. В отличие от этого, среднесрочные соглашения EFF и ESAFS представляют собой программы второго поколения, целью которых было создание основы для долгосрочного экономического роста и стабилизации. Соответственно, эти программы предусматривали значительно более всестороннюю обусловленность финансирования. Первой страной, принявшей такую программу в 1994 г., был Кыргызстан, а наибольшая активность была проявлена в 1996 г., когда программы второго поколения приняли Россия, Молдова, и Грузия. Украина отстала от других государств и приняла среднесрочную программу лишь вскоре после российского кризиса начала сентября 1998 г.
До этого Украина подписала три резервных соглашения, которые свидетельствовали скорее об отсутствии последовательной программы реформ и политических просчётах, нежели об осознанной стратегии сотрудничества. Среди рассматриваемых стран соглашение EFF было заключено с Россией, Украиной и Молдовой, которые рассматривались как более развитые страны, а ESAF — с Грузией и Кыргызстаном. Ещё одним видом финансирования является чистое финансирование, полученное посредством всех соглашений. Грузия и Кыргызстан имели относительно постоянный чистый приток ресурсов МВФ, хотя при этом наблюдалась умеренная тенденция к его сокращению (особенно в Грузии после 1997 г.). Но более важно то, что в этих странах в 1998 г. не было заслуживающих особого внимания шоков, поскольку до российского кризиса не прекращалось хотя бы самое поверхностное сотрудничество с МВФ. Молдова же представляет собой несколько иной случай: после тесного сотрудничества с Фондом в первые годы трансформации, когда стране был гарантирован относительно высокий уровень финансирования, впоследствии потоки финансовых ресурсов в Молдову очень сильно походили на быстро иссякающие и непредсказуемые потоки в большие страны — Россию и Украину. Несмотря на то что Россия начала сотрудничество с Фондом и переключилась на среднесрочные программы намного раньше, чем Украина, в период 1994 по 1997 гг. финансовые потоки, направляемые в обе эти страны, были практически одинаковыми, что напоминает некоторого рода «финансовую эпидемию», которую обычно относят к политическим факторам. Плавный экономический спад 1994.1997 гг. в России, Украине и Молдове является признаком неудачной политики и напрасных расходов. Только в 1998 г. мы видим резкое изменение ситуации. В то время как Россия получает в виде последнего шанса рекордно высокое финансирование, Украина получает минимальную сумму, а Молдова сталкивается с резким и дестабилизирующим чистым оттоком ресурсов МВФ. В 1999.2000 гг. Россия переживает период безрезультатного финансирования, равно как и Украина в 2000 г. В это же время мнение относительно Молдовы изменилось, и страна получила право на те же концессионные соглашения, что и Грузия с Кыргызстаном. Совершенно очевидно, что это поверхностная картина. Финансирование, получаемое от МВФ, свидетельствовало не только о выборе донора, но и, по крайней мере теоретически, о совокупности финансовых потребностей, лежащих в основе предполагаемых стратегий реформирования, а также о согласии с обусловленностью финансирования. В следующей главе подробно описываются механизмы финансирования и отмечаются основные недостатки программ. Тем не менее следует обратить внимание на решающий момент: 25 МВФ называет эти соглашения «холдинговыми операциями» и «промежуточным решением».
По последствиям кризиса Молдова вместе с Грузией и Кыргызстаном была отнесена к PRGF, преемнику ESAF. 538 все пять стран в течение периода, предшествующего кризису, каждый год получали финансирование от МВФ.
[править] Недостатки программ МВФ и их последствия
Программы первого поколения (STF и SBA), направленные на достижение макроэкономической стабилизации, в общем достигли своей цели. Инфляция во всех пяти странах был снижена до небольших двузначных чисел, хотя и в различной степени. Однако эта стабилизация не была подкреплена преобразованиями в финансовой политике и поэтому была кратковременной28. Программы второго поколения были призваны устранить этот пробел. В этом разделе мы рассмотрим два фактора, которые, по нашему мнению, лежат в основе неудач программ второго поколения: слабую обусловленность финансирования и слишком оптимистичные исходные предположения, реализация которых была необходимым условием успеха программ. Эти факторы обусловили некоторую «близорукость» программ поддержки МВФ, которая привела к тому, что краткосрочная макроэкономическая стабилизация воспринималась как признак долгосрочной устойчивости экономической ситуации.
[править] Предположения об экономическом росте
Отчасти с учётом наследия 1930-х гг., а также в силу опыта, накопленного МВФ после долгового кризиса 1980-х гг., Фонд был фактически не в состоянии разработать программу, которая не предполагала бы быстрого реального экономического роста, обусловленного развитием экспорта. Возможное сокращение темпов экономического роста могло поставить под сомнение миссию Фонда, состоящую в обеспечении его устойчивости, и вызвать критику строгих мер. В МВФ равновесие при низком уровне производства и расходов большей частью считали сдерживаемым неравновесием29. Теперь уже совершенно ясно, что обслуживание долга практически осуществимо только при условии существования реального экономического роста. Однако одно дело осознавать этот факт, и совсем другое — разработать программы, опирающиеся на нереалистичные прогнозы экономического роста, что делает их неосуществимыми и, что гораздо важнее, несостоятельными в долгосрочном периоде. В то время как «изначальные надежды на быстрый подъем темпов экономического роста и приток прямых иностранных инвестиций30» были вполне объяснимы, продолжение практики таких прогнозов на основе более поздних данных было просто попыткой выдать желаемое за действительное. Ниже представлены основные прогнозные цифры роста в рамках различных среднесрочных программ. Все анализируемые страны можно четко раз27 Несмотря на то что в 1998 г. в Молдове новые выплаты совсем незначительно превысили возврат финансовых средств. 28 В отличие от «отталкивающей монетаристской арифметики» в долгосрочной перспективе фискальную и монетарную политики разделить невозможно, и долг является инфляционным (Sargebt and Wallace, 1981). 29 IMF (1987). 30 IMF and WB (2001). 539 делить на две группы: Россия, Украина и Молдова (РУМ), в которых осуществлялись программы EFF, а также Кыргызстан и Грузия с программами ESAF. В случае стран РУМ — МВФ систематически завышал реальные темпы роста. В особенности это касается среднесрочных программ EFF, разработанных на основе предположения, что к росту приведет применение рекомендуемых мер по реструктуризации. В Грузии и Кыргызстане показатели роста были совсем иными. В Грузии прекращение вооруженных конфликтов и обнаружение месторождений золота, практически совпавшие с началом реализации программы ESAF, обеспечили высокие темпы экономического роста. Однако впоследствии прогнозируемые темпы роста в этих двух странах оказались завышенными, в том числе и в Грузии.
[править] Фискальная политика и успех программ
Эти ложные предположения решающим образом повлияли на успех в реализации программ. Во-первых, для достижения высоких темпов роста не требовалось делать упор на преобразования, поскольку накопленный долг ненамного превышал рост реального ВВП и в силу этого не казался серьезной проблемой. Согласно источникам МВФ, для успешной реализации программ требовалась «определенная комбинация увеличения выпуска продукции и уменьшения его абсорбции31». Однако, с учетом высоких прогнозных показателей роста, нет иного способа привлечь внимание к проблеме уменьшения абсорбции (под которой понимается использование продукции для целей потребления и инвестиций частным и государственным секторами экономики. — Прим. перев.). Это особенно заметно, если сравнить прогнозируемые цифры задолженности (см. таблицу 4). Кроме того, это позволяет вскрыть еще более глубокую проблему. В экономиках бывших социалистических стран с их гипертрофированным государственным сектором экономический рост был невозможен без корректировки фискальной политики. Долю государственного сектора необходимо было сократить, чтобы обеспечить свободное пространство для развития частного сектора, который представляет собой главный источник экономического роста. Поэтому в странах с переходной экономикой необходимым условием достижения долгосрочного экономического роста была правильная фискальная политика. Таблица 4 Прогнозируемые и фактические показатели долга в 1999 г. * Методология расчета ВНП в Грузии пересматривалась после 1996 г. ** За исключением не гарантируемого долга. Источник: IMF and WB (2001). Во вторых, если оказались завышенными прогнозы относительно доходной части бюджета (зависящей от роста), то будет завышен и масштаб изменений согласованных расходов, необходимых для достижения любого данного размера дефицита. До тех пор пока политики пренебрегали реалистическими прогнозами относительно доходов, шансы на проведение успешной и эффективной фискальной политики оставались низкими. Однако доходы систематически оказывались ниже ожидаемого уровня32, что вело к увеличению бюджетного дефицита. Молдова Грузия * Кыргызстан ** Прогнозируемый в 1996 г. Фактический Прогнозируемый в 1996 г. Фактический Прогнозируемый в 1997 г. Фактический Внешний долг, в % от ВНП 25 80 24 63 67 112 Долг, в млн дол. США 978 1041 1861 1720 1292 1382 ВНП, в млн дол. США 3912 1304 7754 2728 1928 1232 31 IMF (1987). 32 Программы также часто предусматривали пересмотр налоговых льгот. 541 Кроме того, в программах МВФ критерии выполнения, характеризующие фискальную политику, первоначально рассчитывались в наличном выражении. Соответственно, во многих странах бывшего СССР долг казался наиболее значительным, став постоянным источником финансирования бюджетного дефицита (рассчитанного по методу нарастания). Казалось также очевидным, что в ответ на более низкие, чем ожидалось, доходы бюджета правительство предпримет всестороннее сокращение расходов и заморозит пенсии, а также заработную плату государственных служащих. Такое сокращение расходов часто носило кратковременный характер, поскольку период замораживания заработной платы предсказуемым образом следовал за быстрым ее ростом33. Такой способ сокращения государственных расходов не был выходом из данной ситуации, поскольку очевидно, что период замораживания заработной платы незамедлительно сменялся периодом ее роста. Неспособность правительства собрать запланированный объем доходов и сверхплановые расходы вынуждали заниматься сомнительными безналичными операциями, которые одновременно снизили эффективность правительственных мер и внесли беспорядок в экономическую жизнь. Тем не менее МВФ весьма снисходительно отнесся ко всем этим нарушениям (по крайней мере, до начала кризиса), поскольку эти меры помогли контролировать дефицит бюджета, рассчитанный на наличной основе. Поэтому Buiter (1998) утверждает, что индикаторы наличного дефицита, широко используемые МВФ в его программах, были «близорукими» и «более чем бесполезными» для оценки и планирования макроэкономической политики. И наконец, причиной незапланированных высоких бюджетных расходов отчасти послужило либеральное отношение Фонда к просчетам фискальной политики, поскольку внешнее давление МВФ на правительства оказалось недостаточно сильным, чтобы противостоять стремлению проводить экспансионистскую фискальную политику. 33 Это то, что произошло в России в 1995 г. и в начале 1996 г., накануне президентских выборов. Россия Сальдо бюджета, рассчитанное на наличной основе: в соответствии с программами МВФ и в действительности (в % от ВВП) При отсутствии необходимой корректировки фискальной политики, в течение периода трансформации фискальные позиции всех пяти стран были неудовлетворительными. Ниже в таблице 5 представлены результаты исследований МВФ по финансовой стабилизации, основанные на относительно благоприятных ожиданиях. Даже с учетом низкой процентной ставки и относительно высокого уровня роста, который действительно был характерен для постсоветских экономик в 1997 г., разница между реальными и желаемыми показателями успеха фискальной политики составляет для каждой страны, по крайней мере, три процентных пункта. Это не означает, что МВФ в течение всего периода вообще не выражал озабоченности относительно финансового состояния этих стран. В действительности корректировка фискальной политики была объявлена целью практически всех программ, и о ее необходимости сообщали авторы всех отчетов по соглашениям МВФ и участники консультаций по Статье IV*. Кроме того, с реформированием финансового сектора было связано увеличение доли показателей соблюдения условий МВФ в области фискальной политики в общем числе показателей. Подобная тенденция была характерна для переходных экономик во второй половине 1990-х гг.34 Источник: IMF (2001b). Рис. 8. Распределение структурных индикаторов, характеризующих фискальную политику Но как мы уже убедились, такие двойные стандарты были очень слабо отражены в критериях выполнения программ, которые оказались относительно мягкими и свидетельствовали о слабой обусловленности. Корректировка фискальной политики, на которой МВФ настаивал как на решающем элементе программ стабилизации, просто не имела места. Тем не менее МВФ продолжал поддержку стран с очень сильным дисбалансом бюджета, часто высказы Страны с переходной экономикой Другие-SAF/ESAF Другие-SBA/EEF * Речь идет о двусторонних консультациях со странами-членами в рамках статьи IV Статей соглашений об МВФ, представляющих собой главную форму надзора за экономической политикой, в рамках которых миссии МВФ ежегодно посещают страны-члены и проводят переговоры с представителями органов экономической политики. По результатам переговоров миссия вырабатывает собственное мнение, не зависящее от мнения страны-члена. — Прим. ред. 34 Более низкая доля количества показателей системных преобразований, имеющих отношение к финансовому сектору переходных экономик по сравнению с другими реципиентами МВФ, является следствием большого числа показателей процесса трансформации в целом, особенно приватизации. 544 вая в их адрес похвалу за успехи в продвижении к рыночной экономике, стабилизации и долгосрочному экономическому росту. Даже когда недостатки фискальной политики заводили существующие программы в тупик, практически немедленно предлагались новые программы. Поэтому мы считаем, что результаты фискальной политики были столь скромными отчасти в силу ошибочных представлений МВФ относительно перспектив экономического роста, а также из-за нежелания настаивать на непопулярных и сложных мерах по корректировке фискальной политики. Однако, несмотря на то что долгосрочной финансовой стабильностью так или иначе пренебрегали, необходимо было энергично приниматься за борьбу с негативными последствиями бюджетного дефицита в краткосрочном периоде для поддержания краткосрочной устойчивости.
[править] Близорукость в действии
Экспансионистская фискальная политика вела к превышению совокупного спроса над совокупным предложением. В условиях весьма ограниченных запасов внутренних сбережений и низкой монетизации, препятствующей накоплению внутреннего долга, давление со стороны спроса могло быть устранено либо посредством увеличения уровня цен, либо путем роста дефицита счета текущих операций. Первый сценарий был наиболее вероятным в случае, когда финансирование бюджетного дефицита осуществлялось за счет кредитов центрального банка, поскольку соответствующее увеличение предложения денег неизбежно ведет к инфляции. Второй вариант был более вероятным в том случае, когда финансирование бюджетного дефицита осуществлялось за счет внешнего заимствования. Согласно этому сценарию приток капитала ведет к удорожанию реального обменного курса и росту импорта. Поэтому МВФ должен был принять решение, на чем сосредоточить внимание — на борьбе с инфляцией или на предотвращении накопления внешнего долга. Понятно, что в принятии подобных решений Фонд руководствовался Государственные услуги 22 % Налоговая система 39 % Управление долгом Расходы 8 % 31 % Примечание: второй и третий столбцы в каждой группе отражают непереходные экономики (речь идет о программах для стран-получателей льготного и обычного финансирования МВФ соответственно, за исключением программ для стран, подверженных влиянию азиатского кризиса 1997 г.). Источник: IMF (2001a). Рис. 9. Доля структурных индикаторов, характеризующих реформу финансовой сферы, в общем количестве показателей за 1987—1999 гг. 545 в первую очередь необходимостью закрепления достижений программ первого поколения, а именно, краткосрочной стабилизации с низкой инфляцией и устойчивым обменным курсом. Сосредоточив внимание на краткосрочной инфляции и пренебрегая при этом проблемой долга, можно провести четкое разграничение результатов инфляции и прогнозируемого дефицита счета текущих операций в малых и больших по размеру странах. В малых странах монетарная политика была жесткой по ряду причин: центральные банки оказались более надежными, влияние МВФ — более сильным, а внешние займы — меньшими в абсолютном выражении (гораздо легче выделить кредит в несколько миллионов, чем в несколько миллиардов долларов). Соответственно, процесс снижения инфляции в рамках программ второго поколения в целом закончился успешно. Но, к сожалению, монетарная дисциплина не вела к улучшению сбалансированности бюджета, а немонетизированный бюджетный дефицит вызывал быстрое накопление внешнего долга. Обратной стороной медали был значительный дефицит счета текущих операций (постоянно составляющий в Молдове, Грузии и Кыргызстане более чем 10 % от ВВП). Интересный пример представляет собой Молдова. В этой стране в первом квартале 1998 г. МВФ посчитал необходимым удорожание обменного курса в целях поддержания низкого темпа инфляции35, поскольку финансовый сектор продолжал прибегать к иностранным займам. Этот совет был дан безотносительно к тому, что в предшествующие годы дефицит счета текущих операций превысил 13 % от ВВП и покрывался преимущественно за счет краткосрочного заимствования36. Это производит несколько неожиданное впечатление с учетом первоначальной роли МВФ как «сторожевого пса» платежного баланса. В России и Украине счет текущих операций не представлял угрозы для макроэкономической стабильности, и предусмотренные программами задачи, в принципе, были выполнены. Отчасти это стало возможным благодаря относительно мягкой монетарной политике, при которой внутренние дисбалансы выражались главным образом в инфляции. Эти страны имели более сильные позиции на переговорах с МВФ и более слабые центральные банки. Тем не менее, что касается счета текущих операций России, то здесь произошло одно совершенно фантастическое событие. Буквально накануне кризиса, 20 июля 1998 г., МВФ дал прогноз, что дефицит счета текущих операций достигнет 9,6 миллиарда долларов США в 1998 г. и 10,4 миллиарда долларов США в 1999 г. (более чем 20 % ВВП). Это еще раз доказывает то, насколько сильным было нежелание МВФ признать несостоятельность текущей политики. 35 IMF (1998c). Однако в том же документе утверждается, что ужесточение фискальной политики является важнейшим инструментом преодоления макроэкономических диспропорций, и отмечается возрастание риска финансового и валютного кризиса. 36 Удорожание реального обменного курса еще больше усугубило проблему высокой эластичности импорта в ответ на изменение обменного курса. 546 Примечание: ряду «прог. xx» соответствуют прогнозы, сделанные в xx году. Для Грузии исключены государственные трансферты. Для Кыргызстана исключены субсидии. Источник: IMF (MEP, LI, A4C, RED). Рис. 10. Сальдо счета текущих операций: прогнозы программ МВФ и реальность (в % от ВВП) Наша критика не означает защиту экспансионистской денежно-кредитной политики. Просто мы пытаемся доказать, что МВФ, посылая неправильные сигналы правительствам и инвесторам, способствовал сохранению кризиса на слишком длительный срок. К сожалению, такие советы в области политики приветствовались внутренними властями, поскольку «если у министра есть выбор, он почти всегда предпочтет избежать кризиса сейчас даже при угрозе еще большего кризиса в будущем, нежели станет терпеть нынешний кризис в случае, когда возможные оппоненты готовы заявить, что его можно преодолеть»37. Ежегодный темп инфляции, измеренной через ИПЦ, на конец периода: в программах и в реальности (в процентах) Высокий уровень задолженности связан с высокими издержками, поскольку оказывает давление на реальную процентную ставку и увеличивает размер такого компонента бюджетного дефицита, как обслуживание долга. В пяти рассматриваемых странах расходы на обслуживание долга стали одной из наиболее важных статей расходной части государственного бюджета. На наш взгляд, долгосрочные издержки краткосрочного снижения инфляции при мягкой фискальной политике особенно велики в случае малых стран с высоким уровнем задолженности. Грузия и Кыргызстан пошли по пути долгосрочРоссия Внешний государственный долг (в % от ВВП) Когда участники финансового рынка окончательно отказались от покупки новых казначейских векселей, у правительств было три варианта выбора: сокращение бюджетного дефицита, увеличение доходов от сеньоража* и отсрочка выплаты долга. Во всех пяти странах мы наблюдаем комбинацию этих мер. Корректировка фискальной политики происходила в условиях еще большей задолженности, более высокой процентной ставки, ограниченного спроса на казначейские векселя, вынужденной реструктуризации долга (например, Россия и Украина) и незначительной самостоятельности центрального банка.
[править] Слабая обусловленность
Несмотря на обсуждение финансовых проблем, программы поддержки МВФ не добились сколько-нибудь значительного оздоровления финансового сектора. Эта неудача связана с важной проблемой ответственности за осуществление реформы. Наиболее существенные проблемы могут быть решены, если только государственные власти при широкой политической поддержке берут на себя полную ответственность за реформы и необходимые поправки в политике. К сожалению, в странах с низкой степенью ответственности за реформы новая политика принималась (и неохотно проводилась) исключительно в угоду МВФ и скорее с целью получения финансирования, чем решения проблем страны. Но даже в этой ситуации программы могли стимулировать проведение более эффективной политики через повышение доверия к реформам и оказание помощи правительствам-реформаторам в преодолении противодействия реализации программ. Однако это возможно только тогда, когда программы МВФ предусматривают неукоснительное выполнение правительствами стран своих обязательств. Этой цели невозможно достичь при «мягкой» обусловленности, даже если в большинстве программ имеется соответствующий (хотя и стандартный) набор критериев выполнения. Обычно основными количественными индикаторами являются: — верхний предел итогового изменения объемов чистого кредитования правительства (органом монетарной политики или через банковскую систему)39; — верхний предел дефицита государственного бюджета (а впоследствии и накопленных долговых обязательств); — верхний предел совокупного изменения чистых внутренних активов (принадлежащих органам монетарной политики и/или банковской системе); — более низкий предел совокупного изменения чистых международных резервов (принадлежащих органам монетарной политики и/или банковской системе). Исследования МВФ свидетельствуют, что существует сильная зависимость между выполнением вышеназванных критериев и экономическим ростом40 (хотя причинно-следственной связи не выявлено; пожалуй, было бы правильнее предположить, что общим не подлежащим количественному измерению фактором как выполнения критериев, так и достижения экономического роста является самостоятельность правительства в проведении реформ). Это подтверждает опыт стран Центральной Европы, которые дальше всех продвинулись в осуществлении реформ, и имели намного более высокие баллы в этом рейтинге. Однако во время проведения среднесрочных программ во всех рассматриваемых странах (за исключением Кыргызстана) наблюдалось резкое расхождение с целевыми критериями, что отчасти объясняло неудачи программ второго поколения. Тем не менее, несоответствие критериям редко вело к приостановке программ. Таблица 6 Соответствие количественным показателям обусловленности МВФ, в соответствии с которым «каждая программа поддержки Фонда разрабатывается страной-членом в тесном сотрудничестве с персоналом Фонда» (IMF, 1998a). 39 Выбор органов монетарной политики или банковской системы зависит от особенностей ситуации в каждой конкретной стране и жесткости условий реализации программ. 40 Mercer-Blackman and Unigovskaya (2000). Страна Программа Соответствие (полное = 100) Россия SBA (1995) 100 Россия EFF (1996) 77 Украина SBA (1995) (зашла в тупик) 76 Украина SBA (1996) 99 Украина SBA (1997) (зашла в тупик) 62 550 Примечание: индекс рассчитан как среднее арифметическое соответствий каждому критерию за указанный период. Соответствие данному условию на данное время рассчитывалось при помощи следующих значений: выполнено=100, отклонено=50, выполнено после внесения поправок=50, отклонено после внесения поправок=30, не выполнено=0. Источник: IMF (MEP, LI, A4C, RED). Еще одним аспектом обусловленности является выполнение структурных целевых показателей. Нетрудно заметить, что число структурных целевых показателей значительно варьируется в программах SBA и их намного больше в среднесрочных программах (как EFF, так и ESAF). Это говорит о совершенно другой логике построения программ второго поколения. Также заметно колеблется доля индикаторов, характеризующих ключевые позиции финансового сектора, но удивительно то, что в программах EFF этому сектору больше не уделяется внимания (за исключением программы EFF для России, где почти половина индикаторов имела отношение к реформе финансового сектора)41. Таблица 7 Соответствие системным индикаторам обусловленности Примечание: индекс соответствия (последняя колонка) рассчитывался как среднее арифметическое всех системных индикаторов на рассматриваемый период. Соответствие данному индикатору на данный момент оценивалось при помощи следующих значений: выполнен=100, выполнен в определенной степени с незначительной задержкой=50, недостаточно информации о результатах=50, не выполнен=0. Источник: Mercer-Blackman и Unigovskaya (2000). Индекс соответствия выше в случае среднесрочных программ. В целом странами с наивысшей степенью соответствия структурным показателям оказались Молдова, Грузия и, как не удивительно, Украина, в то время как Кыргызстан и Россия улучшили свою рекордно низкую степень соответствия только в рамках среднесрочных программ. Международные сравнения также свидетельствуют о том, что в странах с переходной экономикой системные индикаторы использовались не столь уж редко. Однако необходимо пояснить роль этих индикаторов в оценке итоговых результатов реформы. Даже если отбросить сложные измерения степени соответствия, очень часто выполнение структурных показателей предполагало реформирование лишь на бумаге, то есть в виде ряда законов, которые никогда не были реализованы на практике. С другой стороны, детальная обусловленность, касающаяся отдельных элементов реформы, не позволила увидеть картину в целом и определить конечную цель реформирования. Поэтому системные индикаторы отражали улучшение институциональной среды чисто теоретически. Характерно то, что ведущие страны-реформаторы Центральной и Восточной Европы демонстрируют низкие оценки и практически полное отсутствие связи между соответствием критериям МВФ и экономическим ростом42. Примечание: вторая и третья колонки отражают непереходные экономики. Источник: IMF (2001b). Рис. 13. Соответствие системным индикаторам обусловленности МВФ Официальная оценка Фондом программ первого и второго поколения в РУМГК указывает на довольно высокую степень обусловленности. По нашему мнению, такая оценка должна быть подвергнута сомнению. Самым ярким примером несоответствия условиям Фонда является Россия, наиболее щедро финансируемая МВФ по сравнению с другими странами бывшего СССР. Ниже мы подробно анализируем этот случай. Однако весьма похожие ситуации можно было легко обнаружить в каждой из четырех прочих исследуемых стран.
[править] Обусловленность финансирования МВФ на примере России
МВФ решил не выдвигать жёстких условий при заключении резервных соглашений 1992 года, и поэтому программа реформ Ельцина-Гайдара включала в первую очередь либерализацию, приватизацию и институциональные преобразования, но в ней не было продуманной в деталях стабилизационной политики. Отличительной чертой такой программы стабилизации было то, что ни заработная плата, ни обменный курс не выполняли роль номинального якоря. Целевой темп инфляции составил около 5 % в месяц, что не требовало чрезмерных усилий. Политическая несостоятельность правительства Ельцина-Гайдара стала очевидной с назначением на пост председателя Центрального банка России Виктора Геращенко, который представлял интересы лоббистов (промышленников, регионов, стран бывшего СССР и т. д.), требующих кредитов от властей. Монетизация растущего дефицита государственного бюджета, составлявшего почти 20 % ВВП, а также щедрые кредитные линии для стран бывшего СССР привели в последнем квартале 1992 года к ежемесячному темпу инфляции, измеренной через ИПЦ, в 20 %. Совершенно очевидно, что уже в самом начале реализации программы, в сентябре — октябре 1992 г., ни один из целевых показателей МВФ не был выполнен.
Согласно итоговой оценке достижений программы Ельцина-Гайдара количество поражений превзошло число побед. Монетарная и фискальная политика не были достаточно жёсткими. Политика Центрального банка России была нацелена на поддержание общих объёмов производства, а также неэффективных государственных предприятий и колхозов. Внешняя торговля подверглась лишь частичной либерализации. Неполная отмена государственного контроля цен в сочетании с медленным темпом демонополизации экономики порождали товарный дефицит.
Одновременно усиливалось государственное вмешательство в экономику с очевидной тенденцией к смягчению монетарной и фискальной политики. Кроме того, правительство Ельцина-Гайдара решило не приступать к приватизации сельского хозяйства. Наконец, и МВФ и российские власти приняли ошибочное решение об отказе от рублевой зоны на постсоветском пространстве, которое привело к существенному перераспределению ВВП России и дальнейшему росту инфляции.
В декабре 1992 году на смену Е.Гайдару пришёл представитель лобби «красных директоров» Виктор Черномырдин, которому отдало свои голоса большинство парламентариев. 21 апреля 1993 года была проведена первая консультация по Статье IV44. 30 июня 1993 г. Исполнительный Совет МВФ одобрил экономическую программу, в поддержку которой было выделено два транша в соответствии с соглашением о системной трансформации (STF). 6 июля 1993 г. Россия купила у МВФ первый транш в 1 078,3 миллиона СПЗ, эквивалентный 25 % ее квоты. STF как новое направление соглашений МВФ делало возможным кредито44 В соответствии с Разделом 3 Статьи IV Статей о соглашениях, МВФ имеет мандат на осуществление надзора за соблюдением каждой страной-членом своих обязательств, а каждая страна-член обязана предоставлять Фонду необходимую информацию. 553 вание нового российского правительства вне зависимости от неудач предыдущей программы. Кроме того, программа характеризовалась многочисленными новыми чертами. Во-первых, STF предполагала, что покупка ресурсов МВФ не должна была служить для пополнения официальных валютных резервов России, а предназначалась для дополнительного кредитования экономики (и бюджета). Это было серьезным отступлением от изначальной цели Фонда — обеспечения финансовой поддержки стран, испытывающих временные трудности с урегулированием платежного баланса. Тем самым МВФ проник на территорию, обычно закрепленную за Всемирным Банком и его организациями, финансирующими государственные программы или, точнее, бюджетные расходы стран. Условия программы STF в основном не отличались от программы SBA, но на этот раз включали скорее конкретные цели, нежели сомнительные прогнозы. Программа стартовала весьма успешно, но уже в третьем и четвертом кварталах 1993 г. она далеко отклонилась от своих первоначальных задач. Причиной этого было то, что жесткая монетарная политика не сопровождалась соответствующей корректировкой бюджета, поскольку президент Борис Ельцин наложил вето на проект бюджета 1993 г. (дефицит которого составил 20 % от ВВП) и распустил Верховный Совет. В последние месяцы 1993 г. министр финансов Борис Федоров сделал попытку ограничить расходы и отказался выплачивать деньги. Результатом секвестра стала увеличивающаяся отсрочка выплат по государственному долгу, некоторую часть которого уже следовало возвращать. Поэтому условия МВФ, имеющие отношение к монетарной и фискальной политике, в большинстве своем не были выполнены. Кроме того, существовала лишь видимость выполнения условий, связанных с монетарной политикой, поскольку официальное повышение процентной ставки Центрального банка России повлекло за собой предоставление льготных кредитов под более низкий процент. Соответственно, выполнение еще одного условия МВФ, касающегося либерализации обменного курса, было поставлено под сомнение валютными интервенциями Центрального банка с целью поддержания курса на уровне 1000 рублей за 1 доллар США. Реальное подорожание рубля вело к росту импорта, что истощало валютные резервы, и вызвало обесценивание рубля на 20 % в сентябре — октябре 1993 г. Второй транш программы STF должен был быть выплачен в сентябре 1993 г. после пересмотра условий программы; однако повторились ошибки 1992 г., и обусловленность финансирования была нарушена уже в первом квартале после подписания соглашения. 20 апреля 1994 г. Исполнительный Совет МВФ одобрил очередную программу нового российского правительства45, на поддержку которой был выделен второй транш в размере 1 078,3 миллиона СПЗ в соответствии с соглашением STF. Главной целью программы стало закрепление непрочных успехов российской реформы, особенно в области либерализации цен и обменного 45 Виктор Черномырдин сохранил за собой пост премьер-министра, а министром финансов был назначен Сергей Дубинин. 554 курса, а также дальнейшее развитие структурных реформ, включая приватизацию, либерализацию внешней торговли, усиление конкуренции и прозрачности. Главной руководящей идеей как для премьер-министра Виктора Черномырдина, так и для МВФ стал градуализм. К тому же условия второй программы STF ничем не отличались от условий первой программы. Вторая программа STF сочетала макроэкономические показатели обусловленности финансирования первой программы со структурной реформой, в особенности массовой приватизацией, осуществляемой под началом Анатолия Чубайса — главы Государственного комитета по приватизации. Курс на достижение целей этой программы был взят во втором квартале 1994 г. Ежемесячный темп инфляции упал до 6 % в июне 1994 г. и до 4,5 % в августе 1994 г. Правительство сумело удержать заимствование у Центрального банка в предусмотренных программой пределах, но главным образом посредством резкого сокращения расходов, поскольку столь же резко сократились доходы бюджета. И, тем не менее, в третьем квартале число кредитов Центрального банка заметно возросло, так как доходы бюджета относительно объема ВВП сократились, а субсидирование сельского хозяйства, северных областей и в других сфер, нуждавшихся в бюджетном финансировании, резко увеличилось. Возможности правительства использовать секвестр были ограниченными, и парламент вынужден был отклонить большинство мер, касающихся доходов бюджета, оговоренных во второй программе STF. В середине 1994 г. власти в попытке компенсировать влияние волны чистого кредитования правительства на денежную базу и темпы инфляции истощили запас официальных резервов. После того как в третьем квартале 1994 г. запасы валютных резервов сократились почти до 4 миллиардов долларов США, участники валютного рынка приступили к спекуляциям на рубле. Участники рынка прекрасно понимали всю несостоятельность экспансионистской фискальной политики и обманчивость ужесточения монетарной политики с ее ограниченным межбанковским кредитованием при одновременном расширении финансирования бюджетного дефицита. 11 октября 1994 г. на московском межбанковском рынке рубль по отношению к доллару упал более чем на 20 %. «Черный вторник» стал первым валютным кризисом в посткоммунистической России. В четвертом квартале 1994 г. Центральный банк ограничил выдачу кредитов банкам и правительству, а Министерство финансов сократило расходы и начало выпускать правительственные ценные бумаги по курсу значительно ниже рыночного46. Уменьшение числа кредитов вело к повышению процентной ставки, но инфляция продолжала расти, достигнув 16 % в декабре 1994 г., что было вдвое больше, чем предусматривала программа STF. Были намного превышены целевые показатели фискальной политики, запас валютных резервов упал ниже установленного уровня, в течение второй половины 1994 г. обменный курс обесценился на 45 %, 46 Выпуск новых разновидностей государственных облигаций, в том числе среднесрочных, был предусмотрен второй программой STF с целью создания рынка государственных ценных бумаг и увеличения доли неинфляционного финансирования бюджетного дефицита. 555 и большинство мер по либерализации так и не было осуществлено. Вторая программа STF, как и ее предшественница, полностью провалилась. Рост инфляции, накопление отсроченных выплат по государственному долгу и валютный кризис 11 октября 1994 г. привели к очередным перестановкам в российском правительстве. Их жертвами стали министр финансов Сергеи Дубинин и глава Центрального банка России Виктор Геращенко. Анатолий Чубайс был назначен первым заместителем премьер-министра, отвечающим за экономическую политику, Евгений Ясин стал министром экономики, а исполняющим обязанности главы Центрального банка России была назначена Татьяна Парамонова. Переговоры с МВФ возобновились, и на этот раз они касались программы, в поддержку которой выделялся кредит stand-by в размере в 4 313 миллионов СПЗ (100 % квоты). Как и в предыдущие годы, самое сильное ужесточение монетарной и фискальной политики пришлось на старт программы в начале 1995 г. В январе фонд кредитования правительства был заморожен, ЦБР увеличил резервные требования, и, поскольку валютные резервы продолжали сокращаться, денежная база была уменьшена на 9 %. В феврале — марте рост инфляции замедлился до 10-11 %. 10 марта 1995 г. президент Борис Ельцин в письме исполнительному директору МВФ Мишелю Камдессю высказался в поддержку нового соглашения. 11 апреля 1995 г. в соответствии с резервным соглашением Исполнительный Совет МВФ предоставил кредит в 4 313,1 миллиона СПЗ сроком на 12 месяцев. Более того, в нарушение раздела 3 (b) (iii) Статьи V МВФ увеличил потолок кредита до 200 % российской квоты. Согласно официальным источникам, резервные соглашения были предназначены в основном для достижения в течение 1995 г. решающего прогресса в осуществлении стабилизации и структурной реформы, и они предусматривали те же, что и в предыдущих программах, меры макроэкономических и структурных преобразований. В ходе программы stand-by количественные показатели выполнялись каждый месяц в рамках допустимых отклонений. В силу существенной нехватки доходов в течение 1995 г. наиболее уязвимым оставался финансовый сектор. Меры по увеличению доходов осуществлялись либо частично, либо с опозданием. Несмотря на значительный рост инфляции, основные статьи доходов в номинальном выражении мало отличались от запланированных программой величин, и к 1995 г. доля доходов по отношению к ВВП вновь оказалась на три процентных пункта ниже предусмотренного программой уровня. В этих условиях для достижения целевого бюджетного дефицита власти сдерживали расходы (по отношению к ВВП) на уровне ниже запланированного. В области монетарной политики, в то время как целевые показатели кредитования были выполнены, рубль находился под давлением сильного притока капитала, что вело к номинальному и реальному удорожанию и/или росту денежной базы (с учетом ограниченной возможности стерилизации*). Рост * Стерилизация Центральным банком последствий прироста или сокращения официальных резервов предполагает осуществление продажи или покупки государственных облигаций на открытом рынке. В результате объем денежной массы остается неизменным. — Прим. ред. 556 доверия к рублю и увеличение резервов позволили ввести 5 июля 1995 г. валютный коридор в пределах от 4 300 до 4 900 рублей за один доллар США. Однако во второй половине октября стало сказываться влияние предвыборной кампании, так что фискальная политика снова начала отклоняться от намеченных целей. Накопленные прежде запасы (с учетом кумулятивного потолка для числа кредитов, бюджетного дефицита и валютных резервов) позволили выполнить целевые показатели в октябре и ноябре. В декабре (особенно в последние десять дней месяца) власти для достижения целевых показателей, скорее всего, занимались очковтирательством. Поэтому тенденция политики к отклонению от первоначального курса сохранялась в течение последнего квартала 1995 г. Как и в предыдущих программах, это способствовало росту инфляции, которая в декабре 1995 г. вместо запланированного 1 % составила 3,5 %. Структурные реформы, особенно реструктуризация банков, осуществлялись относительно вяло. Это стало очевидным с началом межбанковского кризиса ликвидности в конце августа 1995 г. Темпы и масштабы приватизации оказались далеки от ожидаемых, а кроме того, стала вызывать сомнение прозрачность всего процесса введения схемы «заимствования по частям». И, наконец, весьма небольшой прогресс был достигнут в области земельной реформы. Подводя итоги, можно сказать, что в 1995 г. российские власти, безусловно, собирались выполнить макроэкономические целевые показатели, но отказались от проведения структурной реформы, которое было затруднено по политическим причинам, а именно, в силу несовпадения с интересами различных лобби. Относительный успех резервных соглашений в 1995 г. (по сравнению с выполнением предыдущих программ) позволил российским властям обратиться к МВФ с просьбой о поддержке среднесрочной программы макроэкономической стабилизации и структурной реформы. В письме от 6 марта 1996 г. российское правительство обратилось к МВФ с просьбой о заключении на трехлетний срок соглашения EFF в размере 6 901 миллионов СПЗ или 160 % квоты. С момента принятия программы продленного финансирования действие резервных соглашений автоматически прекращалось. Это принесло положительный результат: почти немедленно, то есть 26 марта 1996 г., Совет МВФ одобрил программу (и вновь проигнорировал Статью V). Целью предложенной на 1996.1998 гг. стратегии было создание прочного фундамента для устойчивого экономического роста путем снижения годового темпа инфляции до однозначной цифры, осуществления важнейших структурных реформ и улучшения платежного баланса на среднесрочную перспективу. Программа 1996 г. опиралась на весьма оптимистические прогнозы, такие как высокий ежегодный темп прироста ВВП (6 %, начиная с 1997 г.), ежемесячный темп инфляции в 1 %, начиная с конца 1996 г., удовлетворение спроса на деньги, репатриация вывезенного капитала, увеличение объемов прямых иностранных инвестиций и комплексная реструктуризация долговых обязательств (7 миллиардов долларов США). Бремя по обслуживанию долга в ос557 новном ложилось на федеральный бюджет, поскольку в течение последующих лет накопленные неплатежи по векселям и долговым обязательствам составили сумму, размер которой был предсказан еще в 1996 г. Однако важнейшим элементом среднесрочной стратегии было дальнейшее сокращение бюджетного дефицита до 6 % ВНП в 1995 г., 4 % ВВП в 1996 г. и 2 % ВВП в 1998 г. Местные органы управления и внебюджетные фонды должны были урегулировать бюджеты, не прибегая к инфляционным источникам финансирования, то есть без помощи кредитов ЦБР. В среднесрочной перспективе предусматривалось чистое увеличение доходов до 5 % ВВП за счет увеличения налоговых ставок и расширения налоговой базы путем отмены освобождения от налогов и льготного налогообложения, в особенности производителей топлива. В области монетарной политики сохранились те же целевые параметры, что и в предыдущих программах, в том числе ограничение темпов кредитной экспансии и монетизации бюджетного дефицита. Запланированное увеличение внутренних активов не привело бы к росту денежной базы, так как оно полностью компенсировалось снижением чистых валютных резервов. То же самое справедливо и в отношении программы 1995 г.: продажа или использование государственных резервов частично обеспечивали чистое кредитование федерального правительства органами монетарной политики. Таким образом, требование МВФ было абсолютно ясным и заключалось в неинфляционном финансировании бюджетного дефицита. В период 1996.1998 гг. происходила едва заметная макроэкономическая стабилизация. Начиная с 1995 г. Россия оказалась не в состоянии реализовать главные цели фискальной политики, которые заключались в сокращении слишком большого бюджетного дефицита, преодолении падения доходов и сокращении расходов бюджета. Общий первичный дефицит бюджета* увеличился с 6,1 % ВВП в 1995 г. до 7,7 % ВВП в 1997 г. Доходы государственного бюджета увеличились с 33,5 % ВВП в 1995 г. до 35,5 % ВВП в 1997 г., в то время как расходы за тот же период увеличились от 39,6 до 43,2 % ВВП. Это объяснялось множеством важных факторов, но, возможно, наиболее значительным среди них было продолжение практики использования немонетарных фискальных операций и схем уклонения от налогов на стороне доходной части бюджета и рост выплат процентов по долгам со стороны расходной части47. В середине 1998 г. масса накопившихся макрои микроэкономических проблем совпала со сроком погашения долговых обязательств, составляющих треть доходов бюджета, наступившим в третьем квартале 1998 г., а также с дефицитом счета текущих операций, вызванным снижением мировых цен на энергоносители. Кроме того, Азиатский кризис 1997.1998 гг. усилил непредсказуемость финансового рынка и активизировал пессимистические настроения инвесторов относительно результатов функционирования российской экономики. * Под первичным дефицитом понимается дефицит бюджета, рассчитанный с целью исключения влияния проблем предыдущих лет и учитывающий оценку финансового состояния только на текущий год. — Прим. ред. 47 Анализ российского кризиса 1998 г., см.: Antczak (2000). 558 Некоторые меры регулирования, принятые в начале 1998 г. правительством премьер-министра Сергея Кириенко, особенно по сокращению государственных расходов и предложенным изменениям в налоговом законодательстве, не были эффективными в силу крайне слабой готовности парламента поддержать намерения правительства. Потоки капитала оставались непредсказуемыми, и доверие к российскому рынку не было восстановлено. Российские власти собирались пойти на радикальные меры и рассчитывали на поддержку МВФ. 16 июля 1998 г. правительство Российской Федерации, Центральный банк РФ и МВФ подписали Меморандум о политике экономической и финансовой стабилизации. Правительственная программа во многом совпадала с программами поддержки МВФ, так и не реализованными в течение предыдущих пяти лет. Ее целями стали радикальный пересмотр федерального бюджета и отсрочка погашения долга. Власти надеялись на «существенное зарубежное финансирование» программы. В течение 1998 г. предложенный пакет мер частично поддерживался действующим в то время соглашением EFF. Однако Дума отклонила предложенные изменения налоговой политики (расширение базы для подоходного налога и передача большей части поступлений от этого налога в федеральный бюджет, увеличение налога на землю и урегулирование бюджета Пенсионного фонда). К 20 июля российское правительство должно было подготовить для МВФ дополнительный меморандум. 31 июля МВФ предпринял попытку предотвратить кризис, предоставив транш размером в 3,4 миллиарда СПЗ при отсутствии официального соглашения, что фактически лишь ускорило существенную корректировку валютного курса, неизбежную в условиях накопившихся макроэкономических диспропорций. Примечание: превышение целевых значений следует рассматривать как несоблюдение обусловленности финансирования. Каждый целевой показатель взвешен соответствующим образом. Целевой темп инфляции был официально объявлен целью правительства и с 1995 г. не включался в обусловленность МВФ.
Во время августовского кризиса 1998 г. Россия превысила все количественные целевые показатели, установленные программой EFF. Выплаты МВФ России прекратились. Самая последняя программа SBA, предусматривающая кредит в 3,3 миллиарда СПЗ (55,5 % квоты) сроком на 17 месяцев, была подписана 28 июля 1999 г. К концу 2000 г. Россия осуществила только одну покупку валюты. Количественные критерии выполнения программы соблюдались в конце июля, конце сентября и конце декабря 1999 г., при этом многие — с большим запасом. Однако в течение третьего и четвертого кварталов 1999 г. наблюдались существенные отклонения от системных индикаторов. Пример России (который мы могли бы легко дополнить аналогичными случаями из остальных четырех стран) ярко демонстрирует то, что с самого начала трансформации МВФ не намеревался настаивать на соблюдении обусловленности, особенно в области корректировки фискальной политики. Он также демонстрирует, что результаты обусловленности были намного более скромными, чем можно было предположить исходя из относительно высоких оценок ее соблюдения, представленных источниками МВФ. Это несоответствие возникает вследствие отсутствия прозрачности критериев выполнения программы. Одним из оправданий отсрочки погашения долгов, секвестров, явных или неявных гарантий и квази-фискальных операций были попытки сослаться на неопределенность. Важно то, что большинство «более чем бесполезных» индикаторов были разработаны для критически значимого финансового сектора. В то время как содействие повышению информированности общества о ходе реформ и его доверия к ним должно быть одной из ключевых функций Фонда48, этого нельзя сказать даже в случае самой идеализированной картины стран бывшего СССР. Общественность вообще не имела доступа ни к данным наблюдений, ни к меморандуму о политике, ни к сведениям о нарушении целевых критериев. Вместо этого, как отметил Борис Федоров, «МВФ лишь делал вид, что наблюдает за ходом реформ. Россия же делала вид, что проводит реформы». Точно так же журнал «Экономист» (1996) цитировал анонимный комментарий одного из российских министров относительно результатов переговоров с МВФ в марте 1996 г., где говорилось, что «бухгалтерские уловки протаскивались с обеих сторон». Еще одним фактором ослабления обусловленности было недостаточное внимание к критериям выполнения программ и отчетам по их реализации. Критерии выполнения программы (и все подготовительные действия) должны быть очень четко сформулированы, чтобы можно было определить степень соответствия политики целям программы. Кроме того, несоответствие может рассматриваться как отказ от программы; однако обусловленность, основанная на целевых критериях, в целом является более жесткой и менее подверженной влиянию политических факторов. С другой стороны, отчеты программ, в которых оценка уже выполненного перемежается с оценкой ожидаемого в будущем, дают гораздо больше оснований для недоверия. В сочетании с растущим количеством отказов от выполнения и корректировок критериев программ это подрывало «принцип обязательности» как основу обусловленности. Заключительным и, вероятно, наиболее важным фактором, предопределившим слабую обусловленность, является непринужденность, с которой Фонд продолжал работать со странами, демонстрирующими в отчетах рекордно плохие результаты. И снова это очень хорошо видно на примере России. Впрочем, подобные случаи можно было наблюдать в большинстве исследуемых нами стран: новые программы продолжали маскировать недостатки экономики стран бывшего СССР. Таким образом, обусловленность оказалась слишком мягкой, что позволило странам-реципиентам избежать корректировки фискальной политики и других необходимых изменений. Хотя некоторая гибкость, безусловно, важна, поскольку она позволяет принимать корректирующие меры в случае внешних шоков, но в случае стран бывшего СССР ею явно злоупотребляли. И снова виной тому прежняя практика МВФ. Вместо того чтобы решительно содействовать правильной политике, Фонд продемонстрировал лишь то, что «уделял должное внимание местным социальным и политическим целям»50, 49 Цит. по: McQuillan (1998). 50 IMF (2001a). См. также у Камдессю (1994): «(…) политика может действительно нуждаться в корректировке в зависимости от обстоятельств и достижений. Одним из примеров была фискальная политика. (…) При таких обстоятельствах после всесторонней оценки Фонд во многих случаях шел на временное снижение целевых показателей бюджетного дефицита в программах, которые он поддерживал. В то же время он, разумеется, продолжал требовать снижения инфляции и достижения среднесрочной финансовой стабильности. Однако развитие событий показало, что в случае, когда корректировка систематически откладывалась и „временные послабления“ становились постоянными, добиться стабильности было исключительно трудно». 561 даже когда достижение этих целей наносило ущерб долгосрочному росту и стабилизации.
[править] Мягкое финансирование
МВФ проявлял недостаточную настойчивость в корректировке фискальной политики. Программы МВФ препятствовали подлинной корректировке фискальной политики. Поскольку МВФ последовательно смягчал жёсткие бюджетные ограничения правительств посредством немонетарных источников финансирования бюджетного дефицита, проводить жесткую фискальную политику было еще сложнее, нежели при отсутствии программ МВФ. Поддержка МВФ немонетарных методов финансирования бюджетного дефицита финансирования дефицита в РУМГК вела к двум последствиям. Вопервых, МВФ был готов к осуществлению косвенного финансирования правительств стран бывшего СССР. В 1993 г. соглашение STF постановило, что купленные у МВФ средства не должны использоваться для пополнения запасов официальных валютных резервов России, а будут предназначаться для дополнительного кредитования экономики и урегулирования бюджета. Так было с программой 1995 г., в соответствии с которой продажа или использование правительственных резервов относились к чистому кредитованию органами монетарной политики федерального и расширенного правительства. Тем самым МВФ пытался финансировать бюджетный дефицит неинфляционными методами. И действительно, в исследуемых нами пяти странах, где центральные банки напрямую финансировали бюджеты, средства МВФ передавались в бюджет и использовались соответствующим образом. Хорошим примером здесь является Украина. Украинская программа EFF включала целевой показатель совокупного объема покупки центральным банком казначейских векселей на первичном рынке. Соглашения с МВФ также допускали переговоры с должниками о реструктуризации долга. Такая реструктуризация формировала источник финансирования платежного баланса, известный как «исключительное финансирование». Россия, как законный преемник долга (а также активов) СССР и чистый кредитор остальной части стран бывшего СССР, получила право на самую крупномасштабную реструктуризацию долга. Существование вплоть до июля 1993 г. рублевой зоны, торговых и финансовых связей между республиками, а также общность проблем трансформации привели к принятию западными правительствами и международными финансовыми институтами общего для всех стран бывшего СССР подхода. Практически неофициальная реструктуризация российского долга часто была обусловлена соответствующей реструктуризацией задолженности Украины, Молдовы, Грузии или Кыргызстана российскому правительству. Этот подход многостороннего кредитования использовался в отношениях между большинством стран бывшего СССР. Поэтому выплаты МВФ вместе с исключительным финансированием (то есть аннулированием части долгов) могут трактоваться как форма финансирования двойного дефицита (дефицита платежного баланса и дефицита бюджета). 562 Примечание: под дефицитом платежного баланса здесь понимается сумма счета текущих операций, счета операций с капиталом, финансового счета и статистических ошибок и погрешностей. Финансирование МВФ и исключительное финансирование являются статьями финансирования платежного баланса. Остаток от этих двух статей представляет собой изменение чистых валютных резервов. Источник: IMF (IFS). Рис. 16. Дефицит платежного баланса и его финансирование (1994.1999 гг.) Неоправданная репутация России как «хорошего домашнего хозяйства» способствовала дальнейшему смягчению бюджетных ограничений, поскольку политико-экономический меморандум с МВФ открыл возможности сотрудничества с другими многосторонними и двусторонними донорами. Программы МВФ служили признаком одобрения правительственной политики стран, стремящихся повысить свой рейтинг и привлечь новые капиталы. Эта роль катализатора откровенно рассматривалась как одна из важнейших функций МВФ в рамках поддержки преобразований. Однако когда МВФ поддерживал несостоятельную политику, это имело губительные последствия для страны-должника: в то время как внешний долг продолжал накапливаться, стимулы к корректировке фискальной политики были ослабленными. Для малых стран зарубежное финансирование вело к долговой ловушке. Ложные сигналы, посланные частным кредиторам и правительствам, оказывали отрицательное воздействие на экономическую ситуацию этих стран. Политика, сопровождающаяся увеличением объема долга относительно объема ВВП, была явно неэффективной, но могла продолжаться до тех пор, пока финансовые рынки не осознавали этого до конца. Интересным примером попытки изменить настроение рынка была договоренность для России в 1998 г., в соответствии с которой внешнее финансирование использовалось для поддержания весьма хрупкой стабилизации51. Однако позже МВФ признал, что кризис был неизбежным, пока «процесс стабилизации в действии» не дал обратный ход52. Еще хуже то, что в течение многих лет набирала силу общая идея необоснованных гарантий («слишком больших, чтобы потерпеть неудачу»), особенно в случае России. В то время как роль МВФ в современном мире должна заключаться в предотвращении кризиса посредством надзора над национальной политикой, прозрачности информации и уменьшения морального риска, на практике все оказалось диаметрально противоположным. Meltzer (1999) приходит к заключению, что риск, связанный с предоставлением займов России, усиленный благодаря аннулированию долгов Мексики иностранными кредиторами, позволил России и другим странам финансировать бюджеты со значительным дефицитом за счет внешнего заимствования. В результате возникли еще более серьезные проблемы как для иностранных кредиторов, так и для экономик других стран". Как следствие, открытие МВФ доступа к внешним сбережениям не позволило изменить направление потоков капитала и поэтому вызвало нежелание принимать оздоровительные меры. Без МВФ Россия и другие страны региона могли бы осуществлять более успешную политику.
[править] Ссылки
- Роль МВФ в финансовом кризисе стран бывшего СССР // Экономический вестник, 2001
