Программа повышения эффективности государственного управления и регулирования в России на 2005-2008
Материал из Documentation.
[править] Реформа государственного управления
В среднесрочном периоде предстоит завершить начатое в 2000—2004 годах кардинальное реформирование системы государственного управления. Активно идёт процесс упорядочения полномочий федеральных органов исполнительной власти, разработки для них плановых и оценочных показателей, сделаны первые практические шаги по реформированию государственной службы, снижению административных барьеров.
Вместе с тем, ряд ключевых задач административной реформы и реформы государственной службы достигнут не был. Осталась в целом не решенной задача оптимизации полномочий государственных органов, при этом не минимизирован риск наделения органов власти новыми избыточными функциями. На недостаточном уровне остается результативность и экономичность работы государственных органов, качество предоставляемых государством услуг. Не решены проблемы формирования эффективной системы позитивной мотивации служебной деятельности. Крайне острой по-прежнему остается проблема коррупции на государственной службе. Деятельность государственных органов недостаточно регламентирована и слабо контролируется со стороны гражданского общества.
Приостановка, неэффективность или промедление в адекватном управленческом и ресурсном обеспечении административной реформы неизбежно приведет к неэффективной реализации государственным аппаратом принимаемых политических решений, падению доверия граждан к органам государственной власти, нарастанию потерь, связанных с коррупцией, общему отставанию страны в социально-экономическом развитии.
В рамках реформы государственного управления предстоит решить задачи: оптимизации функций органов исполнительной власти; внедрения методов управления по результатам; внедрения стандартов государственных услуг и административных регламентов, обеспечения информационной открытости государственных органов, их взаимодействия со структурами гражданского общества; привлечения и отбора на государственную службу ориентированных на достижение результата, способных, квалифицированных кадров; создания системы эффективного обучения государственных служащих; реализации эффективной антикоррупционной политики. 1. Оптимизация функций органов исполнительной власти предусматривает устранение неэффективного государственного вмешательства через упразднение избыточных функций и реформирование системы надзора и контроля, законодательное закрепление процедуры публичного доказательства целесообразности введения мер государственного регулирования предпринимательской деятельности исходя из презумпции нецелесообразности государственного вмешательства. 2. Реформирование системы надзора и контроля потребует устранения дублирования контрольно-надзорных функций, выделения из функций государственных и муниципальных органов невластных функций (проведение экспертиз, исследований, обследований и др.), при четком регламентировании проведения контрольно-надзорных мероприятий. 3. Повышение эффективности функционирования органов исполнительной власти, обеспечение ориентации их деятельности на реализацию стратегических приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации требует внедрения методов управления по результатам. В случае, если достижение общей правительственной цели находится в компетенции нескольких органов исполнительной власти, будут сформулированы межведомственные целевые задания, позволяющие разделить и определить сферу ведения каждого из органов власти. 4. Стандартизация государственных услуг позволит упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, внедрить объективные процедуры контроля и оценки их деятельности. В этих целях необходимо сформировать исчерпывающие реестры государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти в связи с исполнением ими своих полномочий, реализацией прав, законных интересов и обязанностей граждан и организаций, а также принять нормативно-правовые акты, устанавливающие их стандарты в виде нормативных требований к качеству, срокам, порядку предоставления государственных услуг. 5. Задача повышения эффективности реализации полномочий органов исполнительной власти и их взаимодействий будет решаться на основе внедрения административных регламентов то есть обязательных требований к порядку, процедурам и административно-управленческим процессам, обеспечивающим исполнение их полномочий. 6. Важным направлением административной реформы, в том числе обеспечивающим действенность вводимой системы стандартов государственных и муниципальных услуг, а также административных регламентов, должно стать создание эффективного механизма досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц, а также урегулирование процедур и оснований их обжалования в специализированном (административном) судопроизводстве. 7. Оптимизации масштабов и структуры государственного управления будет способствовать внедрение конкурентных принципов предоставления государственных услуг, включая создание возможности для участия негосударственных организаций в предоставлении отдельных услуг на конкурентной основе. 8. Обеспечение информационной открытости деятельности органов исполнительной власти и участия в их деятельности структур гражданского общества требует законодательного закрепления процедуры раскрытия и закрытия информации о деятельности государственных органов. Необходима разработка механизмов общественной экспертизы, государственно-общественных консультаций и общественного мониторинга на ранних стадиях подготовки и принятия решений, а также обеспечение публичности принятых решений. 9. В ходе реформы должны быть созданы условия для эффективного развития кадрового потенциала государственной гражданской службы. Широкое распространение должны получить конкурсы на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы, современные формы проведения аттестации, новый порядок присвоения классных чинов. Будут сформированы исчерпывающие реестры должностей государственной гражданской службы, сформулированы четкие квалификационные требования к отдельным должностям, начнет действовать система кадрового резерва, обеспечивающая полный учет, обоснование политики продвижения и ротации кадров. 10. Необходимо внедрить новые механизмы подготовки государственных гражданских служащих, включающие конкурсный порядок размещения государственного заказа на подготовку государственных служащих, внедрение договоров на обучение с обязательством дальнейшего прохождения государственной службы и замещения определенной должности после окончания обучения. Получат распространение новые формы дополнительного профессионального образования. 11. В ближайшее время нужно создать систему планирования и оценки результативности служебной деятельности, базирующуюся на должностных регламентах. С результатами служебной деятельности должна быть увязана оплата труда государственных служащих, а ее уровень должен стать конкурентным и соответствовать по отдельным должностным позициям рынку труда для обеспечения надлежащих стимулов и закрепления квалифицированных кадров. На государственной службе необходимо активно внедрять служебные контракты, включающие показатели сложности и результативности деятельности. 12. Большие перспективы связаны с внедрением информационных технологий в сфере государственного управления, созданием элементов электронного правительства, включая обеспечение информационной открытости, развитие систем электронного документооборота, общегосударственных информационных ресурсов, расширения набора услуг, предоставляемых в электронной форме. Часть административных регламентов должна быть реализована в электронной форме (в форме электронных административных регламентов), позволяющей обеспечить оперативность, информационную насыщенность управленческих решений и постоянный контроль их исполнения. Должна быть обеспечена координация мероприятий административной реформы и программ, стимулирующих использование информационных технологий в государственном управлении. 13. Необходимость внедрения принципов и положений административной реформы на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, потребует реализации мер эффективной поддержки и стимулирования территорий федеральными органами власти. Для реформирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти потребуется определить критерии необходимости создания новых территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и сохранения существующих, передать функции ряда территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, которые могут исполняться на региональном уровне, органам власти субъектов Российской Федерации. 14. Реализация антикоррупционной политики будет включать в себя проведение анализа принятых и принимаемых нормативных правовых актов на коррупциогенность, внедрение ведомственных антикоррупционных программ, создание механизмов общественной поддержки антикоррупционной политики. Будет активизирована работа Совета при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией, созданы аналогичные советы в федеральных округах и субъектах Российской Федерации, обеспечена эффективная деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в органах государственной власти.
[править] Приватизация и управление государственной собственностью
Несмотря на сокращение объёма государственной собственности, государственный и муниципальный сектор экономики остаётся излишне громоздким, и неэффективно управляемым. Политика управления государственной и муниципальной собственностью в 2005—2008 годах должна строиться на принципах строгого соответствия состава государственного имущества функциям государства.
Основные задачи Правительства в этой сфере на 2005—2008 годы: принятие законодательных и организационных мер, направленных на сокращение избыточной части государственного и муниципального сектора, которая не обеспечивает выполнения функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества, необходимого для обеспечения выполнения функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; определение стратегических направлений трансформации государственного сектора. В рамках решения первой задачи в процессе административной реформы определены перечни федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных учреждений, подлежащих реорганизации, ликвидации, приватизации, передаче на другой уровень государственной собственности. Необходимо в течение 2005 года принять соответствующие распоряжения Правительства Российской Федерации в отношении указанных предприятий и учреждений. Данная работа должна также быть обеспечена новым порядком планирования приватизации федерального имущества на трехлетний период. Помимо этого, должен быть также проработан ряд законодательных инициатив Правительства Российской Федерации, направленных на: отказ от использования права хозяйственного ведения, преобразование сохраняемых в государственной собственности унитарных предприятий в государственные учреждения, акционерные общества, 100 акций которых принадлежит государству (в ограниченном числе жестко регламентированных случаев в федеральные казенные предприятия); тиражирование принципов и механизмов реформирования федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных учреждений на уровень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для обеспечения выравнивания темпов реформирования государственного и муниципального сектора экономики; преобразование государственных учреждений, излишних для обеспечения выполнения функций государства, в иные формы некоммерческих и коммерческих организаций. Для выполнения второй задачи необходимо принятие следующих мер: разработка моделей управления имуществом, находящимся в федеральной собственности (механизмы эффективного управления имуществом федеральных государственных предприятий и учреждений, пакетами акций АО с участием Российской Федерации, изъятия неиспользуемого или используемого не по назначению федерального имущества, вовлечения в оборот временно не используемого закрепленного имущества и имущества казны); оптимизация деятельности государственных и муниципальных учреждений в части обеспечения необходимого количества и качества производства продукции, работ, услуг, и соответствия расходов на их производство установленному объему финансирования из средств федерального бюджета; пересмотр действующего порядка предоставления средств федерального бюджета на увеличение основных средств собственности негосударственных коммерческих организаций; разработка новых механизмов управления государственной и муниципальной собственностью, включая передачу государственного имущества в концессию. Для выполнения третей задачи необходимо определить направления изменения госсектора в сторону: значительного сокращения многообразия задач, возлагаемых на предприятия государственного и муниципального сектора; снижения их доли в общем объеме промышленного и сельскохозяйственного производства; укрупнения предприятий госсектора путем слияний и присоединений, формирования концернов и холдингов, которая может стать основой для создания конкурентоспособных корпораций, в капитале которых участвует государство, позволит сократить непроизводительную конкуренцию между предприятиями госсектора; сокращения численности самостоятельных хозяйствующих субъектов госсектора, которая позволит сосредоточить управление на определении стратегии деятельности ограниченного числа крупных хозяйствующих субъектов, предоставив последним возможности по определению не только собственной тактики, но и стратегии подчиненных им предприятий; приближения предприятий государственного и муниципального сектора по условиям ведения хозяйственной деятельности к частным предприятиям; постепенного устранения особенностей правового регулирования применительно к акционерным обществам, созданным в ходе приватизации; ограничения практики прямого и косвенного государственного субсидирования предприятий, функционирующих в конкурентной среде.
[править] Налоговая реформа
Среди наиболее важных направлений дальнейшего совершенствования российской налоговой системы необходимо отметить следующие: 1. Завершение работы над Налоговым кодексом Российской Федерации. Прежде всего, это касается регулирования ряда налогов, взимание которых в настоящее время регламентируется иными законодательными актами, в частности, некоторых имущественных налогов. 2. Совершенствование налогового администрирования. Решение проблемы уклонения от налогообложения лежит по большей части в области совершенствования налогового администрирования и деятельности правоохранительной системы, а не изменения норм, регулирующих взимание отдельных налогов. В частности, необходима более четкая координация деятельности и информационное взаимодействие налоговых органов и органов внутренних дел, совершенствование процедур регистрации налогоплательщиков и мониторинга их деятельности с целью своевременного выявления случаев уклонения от налогообложения.
Помимо этого необходимо совершенствование налогового законодательства по следующим направлениям: предотвращение манипулирования ценами сделок между взаимозависимыми и контролируемыми лицами в целях уклонения от налогообложения, для чего необходимо уточнение положений об определении взаимозависимых и контролируемых лиц, определении цен товаров, работ и услуг в целях налогообложения; уточнение понятий «обособленные подразделения» путем приведения его в соответствие с терминами «филиал и представительство», используемыми в гражданском законодательстве; создание условий для стимулирования налоговых органов к наиболее эффективному сбору платежей не только в федеральный, но и территориальные бюджеты; уточнение понятия «налоговый резидент»; совершенствование системы налогового контроля, в частности, упорядочение процесса проведения камеральных проверок, а также исключение возможности истребования неограниченного перечня документов от налогоплательщика без проведения выездной проверки; законодательное закрепление значения и правовых последствий проведения повторных налоговых проверок в качестве меры, направленной на выявление нарушений законодательства о налогах и сборах органами налогового контроля; создание единой базы данных по утраченным паспортам; введение системы электронной обработки информации, содержащейся в счетах-фактурах; разработка стандартов обслуживания налогоплательщиков налоговыми органами; уточнение определения момента возникновения налогового обязательства и порядка применения налоговых санкций; снижение затрат на формирование налоговой отчетности путем существенного приближения правил налогового учета к правилам бухгалтерского учета; утверждение новых форм погашения налоговой задолженности. 3. Налог на добавленную стоимость. Основные направления совершенствования НДС лежат в плоскости приближения к международным стандартам, так как это позволит повысить эффективность и нейтральность налога, снизить административные издержки и издержки налогоплательщиков по исполнению налогового законодательства. Для этих целей предстоит: осуществить переход на взимание НДС (включая предоставление права на налоговый вычет) по методу начислений, основываясь на данных о выставлении и получении счетов-фактур, либо (в зависимости от того, какое событие произошло ранее) отгрузке или оплате товара (работы, услуги); осуществить переход к единой ставке НДС; сократить срок возврата налога на добавленную стоимость по экспортным операциям, уточнить механизм применения нулевой ставки налога на добавленную стоимость, в том числе перечня документов; перейти к общему порядку принятия к вычету НДС, уплаченного при осуществлении капитальных вложений; освободить от НДС операций по передаче в собственность граждан и юридических лиц, находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, в том числе занятых ранее приватизированными предприятиям, а также представляемых в собственность на торгах; произвести модернизацию информационных технологий и процедур, используемых налоговыми органами для мониторинга деятельности налогоплательщиков, с целью оперативного выявления фактов уклонения от уплаты НДС; закрепить обязанность представления налоговых деклараций и расчетов по налогам и информации, содержащейся в счетах-фактурах, в электронном виде. 4. Налог на прибыль. В части совершенствования налога на прибыль будет, во-первых, изменен порядок отнесения на расходы в целях налога на прибыль расходов на осуществление НИОКР, с целью стимулирования инновационной активности. В этой связи будут предприняты следующие меры: сокращены сроки, в течение которых расходы на НИОКР включаются в состав прочих расходов в целях налога на прибыль (возможно установление общего порядка); включен в состав прочих расходов весь объем расходов на НИОКР, которые не привели в положительному результату. Во-вторых, будет изменен порядок переноса убытков на будущее, учитываемых при определении налоговой базы налога на прибыль, для стимулирования инвестиционной деятельности предприятий — резидентов особых экономических зон, а в дальнейшем — рассмотрен вопрос об изменении этого порядка в отношении всех налогоплательщиков. В-третьих, совершенствование порядка начисления амортизации для целей налогообложения в том числе: внесение изменений в 25 главу части П Налогового кодекса Российской Федерации и в Постановление Правительства Российской Федерации № 1 от 01.01.2002 г. в части укрупнения групп амортизируемого имущества, уточнения сроков полезного использования основных средств, включенных в данные группы; внесение дополнений в 25 главу части П Налогового кодекса Российской Федерации, предоставляющих право организациям, расположенных в особых экономических зонах, в отношении основных средств, находящихся в их собственности, к основной норме амортизации применять специальный коэффициент, но не выше 2; внесение дополнений в 25 главу части П Налогового кодекса Российской Федерации, предоставляющих право организациям списывать на затраты в первый год эксплуатации до 10 % вновь введенных основных средств; внесение изменений в нормативно правовые документы, регламентирующие налоговый и бухгалтерский учет амортизации основных средств, в целях унификации порядка начисления и использования амортизации. 5. Налогообложение физических лиц. Плоская шкала подоходного налога в среднесрочной перспективе будет сохранена. В силу того, что данный налог является основным доходным источником региональных и местных бюджетов, будут приняты меры по обеспечению зачисления доходов от этого налога в бюджет по месту жительства налогоплательщика. В ближайшие годы необходимо осуществить постепенное увеличение вычетов на образование и здравоохранение (в том числе медицинское страхование), а также пенсионное страхование. Кроме того, должен быть отменен налог на имущество, переходящее в порядке наследования. 6. Налог на добычу полезных ископаемых. Структура запасов углеводородного сырья резко ухудшается в результате опережающей выработки наиболее рентабельных частей месторождений и залежей. В среднесрочной перспективе будет осуществлен переход от единых ставок НДПИ на добываемые углеводороды к дифференцированным в зависимости от горно-геологических и экономических характеристик месторождений ставкам. 7. Региональные и местные налоги. Эффективное предоставление государственных услуг на региональном и местном уровнях власти требует наличия фискальной автономии субъектов Федерации и муниципальных образований. Для этих целей необходимо в ближайшее время создать условия для взимания налога на жилую и коммерческую недвижимость как основной элемент фискальной автономии, соответственно, местных и региональных властей.
[править] Совершенствование механизмов природопользования
Одним из важнейших активов государства являются природные ресурсы, которые представляют собой не только основу для развития экономики и социальной сферы, но и гарантию нормальной жизнедеятельности будущих поколений. На сегодняшний день природные ресурсы используются государством недостаточно эффективно. Отсутствуют чёткие, прозрачные условия доступа природопользователей к ресурсам. Интересы государства как собственника зачастую не защищены в полной мере, а пользователи природных ресурсов, в свою очередь, не мотивированы к эффективному их использованию. При этом структура исчерпаемых природных ресурсов имеет устойчивую тенденцию к ухудшению, что повышает требовательность к рациональному природопользованию. Для решения указанных проблем необходимо реализовать следующие меры. В целом в сфере природопользования: закрепление в федеральной собственности основных видов природных ресурсов, четкое разграничение полномочий федерального центра и регионов по вопросам распоряжения ресурсами; внедрение гражданско-правовых начал в отношения между государством и пользователями природных ресурсов, что позволит обеспечить стабильность режима пользования, прозрачность имущественных отношений, определенность в процедурах решения споров с установлением благоприятных для действующих природопользователей переходного периода и процедур перехода на новую систему; четкое законодательное закрепление платности перехода права пользования природными ресурсами от государства к природопользователю; реформирование системы технического регулирования (нормативов, стандартов) природопользования в целях сокращения избыточного административного давления; разработка новой системы классификации и государственного учета природных ресурсов, гармонизированной с международными правилами. усиление роли государства в регулировании рационального пользования и устойчивого воспроизводства природных ресурсов, в том числе, создание эффективной системы контроля. В недропользовании: безусловное применение состязательной процедуры предоставления прав пользования недрами на основе аукционов (за исключением закрытого перечня оснований для принятия индивидуальных решений по вопросам, связанным с интересами национальной безопасности, выполнения обязательств по международным договорам), ужесточение антимонопольного контроля при проведении аукционов, направленного на выявление и пресечение сговора хозяйствующих субъектов; улучшение, в целях адекватного учета условий разработки месторождений при дифференцировании платы за пользование природными ресурсами, системы учета качества и количества добываемых природных ресурсов; разработка подходов к учету в перспективе большего числа факторов, оказывающих влияние на сложность разработки месторождений, в качестве параметров дифференциации платежей за пользование природными ресурсами; допуск в недропользовании независимых геологразведочных организаций к сбору информации о ценности выставляемых на продажу участков недр на доаукционной стадии с правом продажи собранной ими информации участникам аукциона; В области лесопользования и водных отношений: введение дифференциации арендных платежей в лесопользовании в зависимости от степени переработки получаемой древесины для стимулирования более глубокой переработки леса; повышение роли и ответственности пользователей леса в вопросах улучшения состояния, воспроизводства, охраны и защиты лесов и выполнения лесохозяйственных работ на участках лесного фонда; выполнение мероприятий по приведению в безопасное состояние гидротехнических сооружений. Экологические факторы оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие страны, во многом предопределяя направления технической модернизации реального сектора экономики. Надлежащее качество окружающей среды является одним из необходимых элементов социальных стандартов. В период экономических преобразований с 1990 по 2004 год эффективность функционирования системы природоохранного регулирования оценивается как недостаточная. Удельные показатели воздействия на окружающую среду сохранялись на прежнем — критическом уровне или имели тенденцию к ухудшению: суммарные выбросы в атмосферу от стационарных источников за этот период выросли на 5 %, а от автотранспорта — на 20 %; объем отходов производства и потребления вырос на 50 %; превышение допустимых концентраций вредных веществ в атмосферном воздухе отмечается в 180 городах с населением свыше 60 млн человек. Наиболее неблагополучная ситуация возникла в сфере образования и утилизации отходов производства и потребления, выбросов в атмосферу от мобильных источников. В регионах с кризисной экологической обстановкой сохраняется ситуация, при которой большинство предприятий вообще не осуществляют природоохранных мероприятий. Действие механизма государственного регулирования в экономике по экологическим основаниям в нашей стране существенно недооценено. Законодательно установленная система природоохранного регулирования не отвечает требованиям, предъявляемым к таким системам в странах с высоким уровнем социально-экономического развития и сформировавшейся системой гражданских институтов, существенно проигрывает им по факторам прозрачности и эффективности и в нынешнем виде не имеет внутренних ресурсов для развития. К наиболее проблемным относятся следующие элементы природоохранного регулирования: нормирование допустимого воздействия — осуществляется индивидуальными решениями регулирующих органов и допускает корректировку нормативов, в сторону их ослабления, административными решениями; механизм экономического регулирования, включая плату за негативное воздействие — имеет низкий регуляторный эффект и не обеспечивает должного влияния на нарушителей природоохранных требований; на законодательном уровне не установлены режимы экологической защиты территорий, что создает условия для манипуляции разрешительными документами и сохранения негативных тенденций в отношении состояния и воспроизводства ценных и особо ценных возобновляемых ресурсов. Сохранение в неизменном виде существующей системы природоохранного регулирования на фоне интенсивного экономического роста неминуемо приведет к деградации экологической обстановки в стране и условий жизни населения, снижению конкурентоспособности отечественных производителей на международных рынках и ухудшению внешнеполитического имиджа России в целом.
Долгосрочными целями государственной экологической политики являются:
- обеспечение стабильности и поддержание устойчивого равновесного состояния экосистем регионов и страны в целом, как части глобального экологического равновесия;
- формирование экологоориентированной экономики, характеризующейся минимальным негативным воздействием на окружающую среду, малой ресурсоемкостью и высокой энергоэффективностью;
- формирование благоприятной экологической обстановки как фактора улучшения среды обитания человека.
Достижение этих целей должно обеспечиваться через формирование новой системы природоохранного регулирования, базирующейся на: законодательном закреплении режимов экологической защиты территорий с установлением дифференцированных требований к природопользованию и экономической деятельности, ориентированных на поддержание комфортной среды проживания населения, сохранение и воспроизводство животного и растительного мира и их генетического фонда; нормировании воздействия на окружающую среду, основанного на технологических требованиях к производству продукции и услуг в соответствии с законодательством о техническом регулировании и установлением современных экологических требований к технологиям, включая поэтапное введение норм экологической безопасности для мобильных источников Евро-3 и Евро-4; переходе от практики установления индивидуальных разрешений к декларированию соблюдения природоохранных требований и внедрении механизма экологической оценки последствий хозяйственной деятельности; формировании эффективной системы экономических санкций за несоблюдение установленных требований, организации государственной поддержки проектам, направленным на оздоровление окружающей среды; формировании экономических механизмов снижения ресурсоемкости и повышения энергоэффективности хозяйственной деятельности; создании условий сохранения малонарушенных природных территорий через оптимизацию размещения новых производств в регионах интенсивного экономического и индустриального развития. Важнейшими задачами государственной экологической политики будут: эффективное противодействие угрозам ухудшения экологической ситуации, связанным с лавинообразным ростом отходов, развитием добычи и путей экспортной транспортировки углеводородного сырья в районах, существенно не затронутых хозяйственной деятельностью; реализация мер, направленных на реабилитацию территорий, находящихся в кризисном экологическом состоянии, включая государственную поддержку проведения работ по сокращению накопленного экологического ущерба; создание экономических инструментов и механизмов устранения причиненного окружающей среде вреда и компенсации ущерба. Реализация мер государственного административного и экономического регулирования должна дополняться действиями бизнеса через участие в добровольных экологических программах и механизмах, таких как сертификация по экологическим требованиям, экологический аудит, экологические рейтинги. Внедрение механизмов подтверждения соответствия добровольно взятым обязательствам создаст предпосылки замещения, для некоторых типов предприятий, государственного экологического надзора экологическим аудитом, что позволит существенно повысить эффективность государственного экологического надзора с концентрацией на наиболее важных проблемах. Повышение экологических требований и усиление ответственности за нарушение природоохранного законодательства в среднесрочной перспективе приведет к росту экологических издержек в реальном секторе экономики, что будет компенсировано ускорением технической модернизации производств, стимулированием инноваций, повышающих конкурентоспособность отечественного бизнеса и национальной экономики в целом. Поэтапное ужесточение экологических нормативов в совокупности с предоставлением однократных отсрочек для модернизации производств, разрешением на переуступку прав на достигнутые сокращения негативного воздействия между экономическими агентами (торговля квотами на допустимое воздействие) создаст экономические условия реализации новой экологической политики. Модернизация системы природоохранного регулирования будет способствовать реализации объективных преимуществ Российской Федерации как одного из ведущих поставщиков глобальных экологических услуг и создаст необходимые предпосылки для получения дополнительных преимуществ, при исполнении международных конвенций и соглашений, направленных на достижение глобального экологического эффекта. Реализация указанных мер потребует пересмотра основных положений в сфере природоохранного законодательства и принятия новых редакций федеральных законов «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе» и ряда других, а также оптимизации системы государственного управления в природоохранной сфере.
[править] Реформа бюджетного сектора
Существующая организация финансирования сети бюджетных учреждений находится в серьезном противоречии не только с принципами эффективного распределения бюджетных средств, но и с демографическими и экономическими тенденциями в России. Содержание бюджетных учреждений по факту их существования на основе сметы, а не по результатам деятельности, стимулирует иждивенчество за счет государства, ставит негосударственные организации, занимающиеся аналогичной деятельностью, в заведомо худшие условия. Как следствие, снижается уровень конкуренции, что в свою очередь, не позволяет развивать качество услуг, создаются предпосылки для нелегальных и полулегальных соплатежей.
Важной проблемой, которую предстоит решить в ближайшее время, является неурегулированность вопросов полномочий бюджетных учреждений по распоряжению внебюджетными доходами, получаемыми от предоставления платных услуг. Необходимость содержания квазибюджетных учреждений, которые, получая значительные внебюджетные доходы вполне приспособлены к существованию в условиях конкуренции, лишает государство возможности повысить объемы финансирования тех учреждений, которые по роду или условиям своей деятельности не способны существовать вне рамок государственного сектора. В этой связи требуется осуществить целый ряд мер по изменению принципов функционирования сети бюджетных учреждений, механизмов их финансирования и контроля за качеством и объемами услуг. Основными целями реформирования сети бюджетных учреждений являются: совершенствование управления действующей сетью получателей бюджетных средств; передача части бюджетных учреждений, находящихся в федеральной собственности, на субфедеральный уровень в соответствии разграничением полномочий между уровнями власти; внедрение новых механизмов бюджетного финансирования с учетом специфики конкретных видов общественных услуг; расширение возможностей привлечения организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению государственных услуг за счет бюджетного финансирования; формирование условий для преобразования организаций бюджетного сектора в иные организационно-правовые формы, предполагающее в случае необходимости предоставление большей экономической самостоятельности при отказе от субсидиарной ответственности по их обязательствам со стороны государства; изменение порядка распоряжения внебюджетными средствами, полученными от деятельности, приносящей доход. Для достижения данных целей необходимо: произвести переподчинение ряда бюджетных учреждений в соответствии с отраслевой направленностью основного вида деятельности; ликвидировать или объединить бюджетные учреждения, деятельность которых дублируется; передать федеральные бюджетные учреждения на субфедеральный уровень в соответствии с разграничением полномочий между уровнями власти; сократить количество уровней подчинения в сети бюджетных учреждений; ликвидировать практику выполнения функций главного распорядителя бюджетных средств организациями, не являющимися органами государственной власти или органами власти местного самоуправления; установить соответствие объемов и качества предоставляемых услуг путем применения принципов нормативно-подушевого финансирования для организаций, предоставляющих услуги за бюджетные средства, внедрения конкурсного социального заказа, устанавливающего виды и объем услуг, контролируемых по результату их оказания; повысить финансовое наполнение оплаты услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств; установить возможность участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в автономных некоммерческих учреждениях; смягчить законодательные ограничения на приватизацию государственных учреждений; обеспечить формирование правовых механизмов, предоставляющих возможность преобразования государственных и муниципальных бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы, реализацию программ переподготовки управленческих кадров преобразуемых учреждений; наделить государственные и муниципальные учреждения правом принимать на себя только те договорные обязательства, которые прямо предусмотрены утвержденной для них сметой доходов и расходов.
[править] Денежно-кредитная и курсовая политика
В 2001—2003 годах в условиях благоприятной для России внешнеэкономической конъюнктуры, сильного платежного баланса и проводимых структурных реформ перед Банком России стояла сложная задача по достижению разумного компромисса между снижением инфляции, укреплением национальной валюты и поддержанием устойчивого экономического роста как в краткосрочном, так и долгосрочном аспектах. Согласованные действия Банка России и Правительства при проведении макроэкономической политики позволили добиться определенных успехов в снижении инфляции. Уровень инфляции за этот период снизился в 1,6 раза и составил 12 % в 2003 году, против 18,6 % в 2001 году. При этом, снижалась роль немонетарных факторов в динамике инфляции, что создает основу для повышения эффективности проводимой денежно-кредитной политики. К 2004 году Банком России и Правительством Российской Федерации сформированы механизмы эффективного управления ликвидностью банковской системы, включая, в частности, механизм решения проблемы избыточной ликвидности, то есть чрезмерного накопления средств на счетах коммерческих банков в ЦБ РФ вследствие покупок Банком России экспортной выручки на валютном рынке. Действия Банка России по стерилизации избыточной ликвидности поддерживаются эффективным функционированием Стабилизационного фонда Правительства Российской Федерации, в результате чего удается обеспечивать соответствие денежного предложения складывающемуся спросу на деньги, формирование процентных ставок на низком положительном реальном уровне, а также контроль за потоками капитала. Постепенное снижение доходности на рынке государственных ценных бумаг и поддержание Банком России низких ставок по депозитным операциям стимулировало кредитную активность банков, повышение спроса на корпоративные ценные бумаги. К настоящему времени практически восстановлено доверие к российскому рублю. С 2002 года темпы роста рублевых депозитов стали превышать темпы роста депозитов в иностранной валюте. Последовательно увеличивается монетизация ВВП. В 2003 году по денежному агрегату М2 она составила 19 % против 14,6 % в 2001 году. С начала 2003 года динамика номинального курса рубля по отношению к доллару США в большей мере отражает действие фундаментальных факторов и определяется расширением предложения иностранной валюты на внутреннем рынке за счет возрастающего объема экспортной выручки, а также изменений объемов и направлений в движении капитала. В целом в этот период номинальный курс рубля характеризуется плавной тенденцией к укреплению. До последнего времени Центральному банку Российской Федерации удается сдерживать рост реального эффективного курса рубля на уровне 5-7 % в год, что позволяет в условиях роста производительности труда сохранить ценовую конкурентоспособность российских товаров по сравнению с иностранными аналогами. Быстрый рост курса единой европейской валюты по отношению к доллару США и российскому рублю также способствует сохранению благоприятной динамики реального эффективного курса рубля. Объем золотовалютных резервов Банка России достиг своего исторического максимума, что позволяет в условиях роста производительности труда говорить об устойчивости российского рубля по самым жестким критериям. Согласно новому закону о валютном регулировании и валютном контроле снимаются все ограничения на проведение текущих операций, значительно сужен список ограничений на проведение капитальных операций, при этом порядок проведения капитальных операций в целом становится более либеральным. Таким образом, ситуацию в области проведения денежно-кредитной и курсовой политики в России в последние годы можно охарактеризовать как стабильную и формирующую позитивные ожидания на предстоящий среднесрочный период. В предстоящий среднесрочный период главной задачей единой государственной денежно-кредитной политики будет последовательное снижение инфляции и поддержание ее на низком уровне, что создаст базовые макроэкономические условия для максимально возможных темпов экономического роста. Правительство Российской Федерации и Банк России в среднесрочной перспективе будут добиваться снижения инфляции до 7,5-8,5 % в 2005 году, 6,0-7,5 % — в 2006 году и 5,0-6,5 % — в 2007 году. В этот период предусматриваются соответствующие действия Правительства Российской Федерации по ограничению роста цен на продукцию и услуги естественных монополий. В области курсовой политики важной задачей останется сглаживание резких колебаний валютного курса, не обусловленных объективными экономическими факторами. Плавная динамика обменного курса будет способствовать формированию у экономических агентов устойчивых ориентиров в выработке хозяйственных решений и стимулированию спроса на активы, номинированные в национальной валюте. Банк России будет стремиться к тому, чтобы динамика валютного курса способствовала сохранению конкурентоспособности основных товаров российского экспорта и содействовала производству товаров, пользующихся спросом на внутреннем рынке. По мере роста и укрепления российской экономики Банк России будет сокращать свое участие на валютном рынке, что в перспективе позволит в полном объеме перейти к режиму свободно плавающего валютного курса, являющемуся важным условием для обеспечения полной конвертируемости рубля. В рамках совершенствования денежно-кредитной политики, создающей условия для стабильного развития экономики, Правительству Российской Федерации и Центральному Банку России предстоит решить ряд задач: достижение полной стерилизации рублевых интервенций на валютном рынке за счет развития системы прямых и косвенных инструментов денежно-кредитной политики. К числу первых, помимо активно применяемого привлечения средств банков на депозиты в Банке России, следует отнести расширение операций на открытом рынке ценных бумаг: продажа государственных ценных бумаг, из портфеля Банка России, операции модифицированного РЕПО (включая удлинение их временной структуры), выпуск собственных облигаций Банка России. К косвенным операциям следует отнести формирование Стабилизационного фонда Российской Федерации, снижение норматива обязательной продажи экспортной выручки, меры капитального контроля; дальнейшее развитие системы рефинансирования банков, включая операции прямого РЕПО, ломбардные кредитные аукционы, кредиты «овернайт», операции «валютный своп», внутридневные кредиты; расширение Ломбардного списка за счет первоклассных корпоративных ценных бумаг; обеспечение доступа к механизмам рефинансирования для банков всех регионов Российской Федерации; использование в качестве операционного ориентира при реализации политики сглаживания колебаний валютного курса корзины из двух основных мировых валют — доллара США и евро, достаточно хорошо отражающей эффективную стоимость российского рубля по отношению ко всем значимым для российской экономики иностранным валютам; повышение ликвидности финансовых рынков и рост монетизации ВВП в частности за счет операций Банка России с корпоративными долговыми ценными бумагами и смягчения ограничений для управляющих компаний по инвестированию пенсионных средств в частные ценные бумаги (облигации и акции).
[править] Развитие механизмов частно-государственного партнерства
Развитие эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса выступает одним из важнейших условий формирования эффективной экономической политики, повышения инновационной активности, развития экономической инфраструктуры. Такое взаимодействие позволяет повысить эффективность бюджетного сектора экономики, науки и образования, с точки соответствия запросам экономики, снизить издержки бюджетов всех уровней при реализации инфраструктурных проектов. Развитие механизмов частно-государственного партнерства предполагает расширение использования лизинговых и концессионных механизмов, практики смешанного финансирования инвестиционных проектов и социальных программ. Приоритетными направлениями расширения практики частно-государственного взаимодействия являются: развитие производственной, социальной и инновационной инфраструктуры с учетом интересов и при активном участии бизнеса; повышение эффективности использования государственной собственности и бюджетных расходов, в том числе направляемых на поддержку инноваций и социальной сферы; стимулирование частного сектора к развитию предпринимательской активности в областях, обладающих наибольшим потенциалом качественного экономического роста; Правительство Российской Федерации будет развивать использование механизмов частно-государственного партнерства в следующих областях: производственная и транспортная инфраструктура (строительство и эксплуатация дорог, электрических сетей, портов, трубопроводов); жилищно-коммунальное хозяйство; финансирование научных исследований, имеющих перспективы коммерциализации и развитие инновационной инфраструктуры; профессиональное образование и система переподготовки кадров; здравоохранение и социальные услуги; информационно-консультационная поддержка предпринимательской деятельности, в том числе несырьевого экспорта. Основными направлениями активизации механизмов частно-государственного партнерства будет являться: развитие нормативно-правовой базы, включая законодательство о концессиях, о предоставлении бюджетных гарантий по некоммерческим рискам; формирование «институтов развития» (в том числе программы государственного стимулирования несырьевого экспорта, развитие механизмов венчурного финансирования и коммерциализации результатов научно-технической деятельности, содействие продвижению предприятий по глобальным цепочкам добавленной стоимости, включая сферы маркетинга, промышленного дизайна, брендинга). Эффективным инструментом взаимодействия государства и бизнеса должно стать развитие общественно-государственных консультаций по вопросам формирования и реализации политики повышения конкурентоспособности на отраслевом уровне, формирование отраслевых планов частно-государственного партнерства в области софинансирования расходов на развитие программ профессионального образования, проведения НИОКР и коммерциализации их результатов, развития экспорта товаров и услуг. Необходимо привлечение представителей бизнеса и бизнес-ассоциаций к экспертизе проектов нормативных правовых актов, формированию и оценке эффективности бюджетных целевых программ, оценке показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти и бюджетных учреждений в области повышения конкурентоспособности экономики. При этом государство должно оказать поддержку развитию отраслевых бизнес-ассоциаций, играющих все более важную роль в повышении конкурентоспособности предприятий страны.
[править] Развитие государственной статистики
Определение целей и постановка задач, стоящих перед страной, обеспечение эффективного контроля за их выполнением, требуют постоянного поступления и анализа исчерпывающей, объективной, научно обоснованной, надежной официальной статистической информации о социальном, экономическом, демографическом и экологическом положении Российской Федерации. Развитие государственной статистики в среднесрочной перспективе должно обеспечить: доступность открытых статистических данных и прозрачность методологии их формирования для всех заинтересованных пользователей; научный подход и применение международных статистических стандартов и классификаций при определении национальной системы статистических показателей и методов их формирования; оптимальное сочетание периодического проведения всероссийских переписей хозяйствующих субъектов и населения, и выборочных статистических обследований; снижение нагрузки на отчитывающиеся организации путем расширения практики использования в статистических целях административной информации органов государственной власти; методологическое и организационное обеспечение расчета показателей достижения целей социально-экономического развития страны и показателей деятельности федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации. С целью обеспечения эффективности государственного управления и регулирования необходимо дальнейшее развитие информационных статистических ресурсов с учетом организации государственных статистических наблюдений при оптимальном сочетании периодического проведения всероссийских переписей важнейших экономических объектов и населения и на их основе выборочных статистических обследований. В этой связи в 2006 году предстоит провести Всероссийскую сельскохозяйственную перепись, в 2008 году — Всероссийскую экономическую перепись, включающую обследование индивидуальных предпринимателей. Кроме того, во исполнение Федерального закона «О Всероссийской переписи населения» предстоит осуществить комплекс подготовительных работ для обеспечения проведения в 2010 году Всероссийской переписи населения. Важным аспектом дальнейшего развития статистики является широкое внедрение выборочных обследований, обеспечивающих сокращение затрат на проведение статистических работ. Число таких обследований в 2007 году увеличится по сравнению с 2004 годом на 20-30 %, они будут проводиться для наблюдения во всех секторах экономики. Необходимо дальнейшее внедрение системы национальных счетов как основы комплексного построения статистики на основе интеграции различных аспектов данных о социально-экономическом развитии страны. На основе информации, полученной на базе Всероссийской экономической переписи за 2008 год необходимо разработать новые базовые таблицы «Затраты-выпуск» за 2008 год по детализированной номенклатуре отраслей и продукции. Интеграция экономики страны в мировую экономику требует адекватного уровня развития национальной системы статистики, которая должна обеспечивать единообразие в характеристиках важнейших социально-экономических явлений в различных странах. Приоритетными направлениями станут расширение использования в национальной статистической практике международных стандартов, понятий, классификаций и методов, присоединение Российской Федерации к Специальному стандарту распространения данных (ССРД) МВФ, ратификация статей 11, 12, 13, 14, 15 Конвенции МОТ 1985 г. о статистике труда (№ 160). Обеспечение общества достоверной, своевременной и исчерпывающей статистической информацией о социально-экономическом положении страны требует комплексного решения задач, направленных на совершенствование системы сбора, обработки и предоставления информации с использованием современных информационно-телекоммуникационных систем на основе применения высокоскоростных цифровых каналов связи и хранилищ данных большой емкости, а также развитие системы распространения данных и доступа к ним на основе Интернет-технологий, что создает основу для формирования баз микроданных и существенно расширит число пользователей статистическими базами данных.
[править] Развитие системы общероссийских социально-экономических классификаторов
Применение общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации (далее — общероссийские классификаторы) является обязательным при создании государственных информационных систем и информационных ресурсов, а также при межведомственном обмене информацией и в других случаях, установленных законодательством Российской Федерации. Общероссийские классификаторы используются в нормативных правовых актах для однозначной идентификации объектов правоотношений. Основными задачами по развитию системы общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации являются: разработка новых и совершенствование действующих экономических общероссийских классификаторов; гармонизация общероссийских классификаторов с международными экономическими классификациями; совершенствование механизмов применения общероссийских классификаторов в практике российской экономики. В целях реализации поставленных задач планируется: 1. Доработка проекта Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД), взаимоувязанного с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД), Статистической классификацией продукции по видам деятельности в Европейском экономическом сообществе (КПЕС) и Перечнем ПРОДКОМ. Предусмотреть в проекте ОКПД разработку отдельных приложений по секторам экономики, в том числе «Платные услуги населению». 2. Доработка проекта изменений в Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД), разработанный с учетом последних изменений в Статистической классификации видов экономической деятельности в Европейском экономическом сообществе, на основе гармонизации с которой построен общероссийский классификатор. 3. Разработка концепций пересмотра и проектов новых общероссийских классификаторов: Общероссийского классификатора основных фондов (ОКОФ) построенного на базе ОКПД; Общероссийского классификатора инвестиционных, промежуточных и потребительских товаров; Общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления на основе принципов организации территориальной структуры местного самоуправления; Общероссийского классификатора экономических регионов (ОКЭР). 4. Разработка предложений по внесению изменений в нормативные правовые акты, регламентирующие разработку, внедрение и применение общероссийских классификаторов. 5. Разработка методологического инструментария по внедрению ОКПД, в том числе переходные ключи ОКПД-ОКУН, ОКУН-ОКПД, ОКПД-ОКП, ОКП-ОКПД.
