Отношения Грузии с Советом Европы
Материал из Documentation.
Совет Европы (СЕ), которому в мае 1999 г. исполнилось 50 лет, является старейшей европейской международной организацией и играет заметную роль в сфере защиты прав человека и основных свобод, в укреплении демократических порядков и обеспечении верховенства закона. С конца 1980-х гг. состав СЕ постоянно расширяяется за счет приема новых членов, в связи с чем расширяется и круг задач, стоящих перед ним и связанных прежде всего с оказанием помощи ННГ в деле укрепления новых демократических институтов и поддержке реформ законодательства этих стран. С первых шагов становления молодых государств Закавказья Комитет министров Совета Европы на своей 90-й сессии (в мае 1992 г.) поддержал принципиальный курс на расширение контактов с Арменией и Азербайджаном с целью выявления и анализа возможностей сотрудничества с ними, а также оказания им всесторонней помощи в сфере компетенции СЕ. Что же касается Грузии, то министры, принимая во внимание прекращение там гражданской войны, обратились в Секретариат с просьбой установить с ней такие же контакты, как с двумя вышеупомянутыми республиками, что и было зафиксировано в пункте 11 итогового коммюнике указанной сессии Комитета8. Осенью 1994 г. на очередной сессии Парламентской ассамблеи Совета Европы — ПАСЕ9 (являющейся консультативным органом СЕ, объединяющим представителей 40 стран — членов СЕ, которые избираются национальными парламентами из числа своих депутатов) в Страсбурге отмечалось, что «с учетом своих культурных связей с Европой» страны Закавказья имеют все возможности стать полноправными членами СЕ. Одновременно ПАСЕ поставила условие, чтобы 9 ПАСЕ основана 5 мая 1949 г. в Лондоне в целях содействия интеграционным процессам в Западной Европе. Члены ассамблеи не являются представителями своих правительств, они выражают мнение общественности. все страны Закавказья изъявили твердую волю «считаться частью Европы», поскольку с точки зрения географического положения эти страны не принадлежат Европе. Более того, с геополитической точки зрения такая принадлежность также далеко не однозначна [34]. После того как выборы в Грузии в ноябре 1995 г. были признаны Советом Европы свободными и справедливыми, отношения Грузии с СЕ особенно активизировались, и стало ясно, что вступление Грузии в эту авторитетную организацию — вопрос ближайшего времени. Президентские и парламентские выборы в Грузии в 1996 г., а также принятие новой Конституции подтвердили решимость Грузии интегрироваться в европейские структуры. Первым конкретным шагом Грузии на пути в Совет Европы явилось получение ею в мае 1996 г. статуса «специально приглашенного», который предоставил возможность грузинской парламентской делегации из 5 человек, возглавляемой лидером фракции «Союза граждан Грузии» Ланой Гогоберидзе, принимать участие в работе ПАСЕ, хотя и без права голоса. Грузия, таким образом, получила возможность рассчитывать на получение поддержки в рамках программ сотрудничества Совета Европы, направленных на проведение демократических реформ и укрепление демократической стабильности, что, в конечном итоге, должно было ускорить интеграцию Грузии в эту европейскую организацию. Практическим проявлением этой поддержки стали многочисленные семинары, проведенные в Грузии по инициативе СЕ: «СМИ в демократическом государстве» (июнь 1997 г.); «Методика законнотворческой деятельности в Грузии» (июль 1998 г.); «Функция и роль местных властей в Грузии — мероприятия, которые должны быть осуществлены в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления» (апрель 1999 г.); «Законодательство в странах Кавказа: осуществление и гармонизация» (сентябрь 1999 г.); «Договоры Совета Европы» (март 2000 г.) и многие другие. Присоединение Грузии в апреле 1997 г. к Конвенции по культуре СЕ10 было расценено средствами массовой информации Грузии как один из важных шагов на ее пути к полноправному членству в этой организации. Конвенция по культуре СЕ опирается на так называемый Культурный фонд СЕ, из которого ежегодно расходуется около 6 млн дол. на реализацию различных программ в культурной сфере [35]. Как известно, Совет Европы в сфере своей компетенции является нормотворческой организацией. Важнейшими документами, которые основаны на его нормах и стандартах, являются разрабатываемые на протяжении многих лет в органах СЕ конвенции, при этом основополагающим документом, регулирующим деятельность СЕ, является принятая в 1950 г. Европейская конвенция по правам человека, ставшая впоследствии ядром общеевропейского правопорядка. В дальнейшем было принято еще немало конвенций (всего более 170 правовых документов), касающихся разнообразных сторон жизни — от свободы выбора для учащихся, защиты природы и культурного наследия до борьбы с коррупцией и организованной преступностью. Таким образом, для того, чтобы стать полноправным членом Совета Европы (что означает присоединение к большинству конвенций), Грузии предстоит еще большая работа. Хотя присоединение к тому или иному договору не является требованием Совета Европы, эта необходимость возникает в процессе сотрудничества с данной организацией и странами, являяющимися ее членами. Так, на весну 2000 г. Грузия уже подписала 10 основных европейских документов и в соответствующих ведомствах велась проработка 15 других. В июле 1996 г. Грузию посетила делегация во главе с председателем Комитета министров СЕ, министром иностранных дел Эстонии С. Калласом и генеральным секретарем СЕ Д. Таршисом. На встрече делегации с Э. Шеварднадзе было отмечено, что «Совет Европы объективно оценивает верность Грузии курсу демократического развития и считает вполне возможным дальнейшее расширение сотрудничества с ней» [36]. Европейская сторона подтвердила «заинтересованность СЕ в упрочении отношений с государствами Закавказья и разработке программ сотрудничества в целях содействия осуществлению демократических реформ, защите прав человека и формированию правового государства». По мнению членов делегации, визит имел особое значение, поскольку свидетельствовал о происходящих в регионе позитивных изменениях и дальнейшем укреплении сотрудничества с Европой [37]. В ходе встреч и бесед членов делегации с представителями Министерства иностранных дел, Верховного суда, Министерства внутренних дел, Министерства юстиции и других министерств, обсуждались перспективы развития сотрудничества между СЕ и Грузией. Грузинская сторона предложила конкретную программу сотрудничества в формировании Конституционного суда, а также улучшении судебной системы, защите прав человека, то есть комплекс мероприятий, направленных на гармонизацию грузинской и европейской правовых систем. Грузинская сторона передала членам делегации официальную заявку на вступление в Совет Европы. Однако по итогам обсуждения ситуации в Закавказье, состоявшегося на весенней (1997 г.) сессии Парламентской ассамблеи СЕ, в качестве одного из вопросов обширной повестки дня было признано, что пока нагорно-карабахский и абхазский конфликты не будут разрешены, вопрос о приеме трех республик в СЕ не может быть решен. ПАСЕ в качестве возможного решения проблемы конфликтов в регионе выдвинула инициативу создания Содружества закавказских государств — СЗГ, на которую, правда, министры иностранных дел этих государств отреагировали по-разному. В целом все они признали ее конструктивный характер, но разошлись в оценке реалистичности такого проекта. Министр иностранных дел Грузии И. Менагаришвили выступил наиболее горячим сторонником инициативы ПАСЕ, поскольку, по его мнению, создание подобной структуры «не только реально, но и необходимо». «Главная задача для всех трех государств — обеспечить мир в регионе, поэтому необходимо поддерживать любую структуру, которая будет способствовать ее осуществлению», — заявил грузинский министр [38]. Суть идеи СЗГ заключается в том, что на начальном этапе его создания предусматривается созыв Парламентской ассамблеи сообщества, а затем уже обеспечение единого рынка рабочей силы и единой валюты. По замыслу ее автора, французского парламентария Жана Сетлинже, деятельность ассамблеи даст возможность осуществить серьезный прогресс в области обеспечения прав человека в Закавказье, позволит вырабатывать рекомендации национальным парламентам и правительствам, а в конечном итоге приведет к стиранию границ между Азербайджаном, Арменией и Грузией и их формальному объединению [39]. В развитие данной инициативы с конкретным предложением об организации встречи руководителей законодательных органов Грузии, Армении и Азербайджана выступил в октябре 1998 г. председатель Национального собрания Республики Армения Хосров Арутюнян. По его мнению, такая встреча могла бы положить начало реализации идеи создания Межпарламентской ассамблеи трех государств. Он предложил также провести поочередно в столицах трех республик серию семинаров по важнейшим проблемам регионального сотрудничества. Инициатива армянской стороны встретила поддержку не только у председателя ПАСЕ лорда Р. Джонстона, но и у лидеров двух других закавказских государств [40]. Эта встреча под эгидой ПАСЕ прошла в Страсбурге 15 марта 1999 г. По ее итогам была опубликована Совместная декларация, в которой была выражена надежда, что данная парламентская инициатива будет способствовать усилению демократических институтов, а также урегулированию конфликтов в регионе и поможет полной интеграции Азербайджана, Армении и Грузии со структурами СЕ с учетом всех соответствующих постановлений ПАСЕ [41]. На встрече было принято решение продолжить практику трехсторонних встреч под эгидой ПАСЕ. Вторая трехсторонняя встреча председателей парламента Грузии Зураба Жвания, Национального собрания Армении Карена Демирчяна и Милли меджлиса Азербайджана Муртуза Алескерова состоялась в сентябре 1999 г. в парламенте Грузии на семинаре «Законодательство по правам человека в странах Кавказа: осуществление и гармонизация», проводимом под эгидой СЕ. Во встрече участвовал президент ПАСЕ лорд Р. Джонстон. По результатам встречи председателей парламентов стран Южного Кавказа была подписана совместная декларация. В документе подтверждалось намерение продолжить трехстороннее парламентское сотрудничество в области защиты прав человека и проводить 2 раза в год (один раз в Страсбурге и один — в регионе) подобные встречи по вопросам, представляющим взаимный интерес, в частности, по вопросам судебной реформы, местного самоуправления, экономиического развития, культуры и образования [42]. В Декларации были также оговорены функции создаваемой трехсторонней парламентской рабочей группы, которая должна заниматься реализацией достигнутых на тбилисском семинаре договоренностей и подготовкой к предстоящим встречам, ближайшая из которых, в частности, была запланирована на весну 2000 г. в Страсбурге [43]. В декабре 1999 г. во Франции по приглашению президента Сената Франции К. Понселе состоялась очередная встреча лидеров парламентов трех государств Южного Кавказа. По словам К. Понселе, Франция явилась главным посредником на этой встрече, поскольку очень заинтересована в урегулировании проблем и благополучии региона. Все выступавшие отметили значение этой встречи в контексте укрепления и углубления фактора доверия на Кавказе. В ходе этой встречи подчеркивалась необходимость параллельно с разрешением политических конфликтов сотрудничества в экономической сфере (создание совместных предприятий, открытие новых рабочих мест и пр.), которое бы способствовало превращению региона в транзитный узел и созданию большого Кавказского рынка, связывающего Восток с Западом. Естественно, предполагается, что сотрудничество будет осуществляться под патронажем ЕС. К. Понселе заявил, что Европарламент намерен принять активное участие в происходящих на Кавказе процессах и по его инициативе будет рассматриваться вопрос о выделении помощи трем государствам Южного Кавказа. Эта работа — приоритетное направление Европарламента [44]. Армении, Азербайджану и Грузии в течение последующих 7 лет была обещана значительная экономическая помощь. Встреча завершилась подписанием декларации о дальнейшей совместной деятельности. В начале мая 1997 г. для обсуждения перспектив вступления Грузии в СЕ республику посетила президент ПАСЕ Лени Фишер. Визит проходил в рамках турне по Закавказью с целью ознакомления с общественно-политической ситуацией в регионе. Помимо запланированных встреч с официальными лицами, она встречалась с представителями армянской и азербайджанской диаспор Грузии [45]. Европейский Совет приветствовал принятие парламентом Грузии 11 ноября 1997 г. нового Уголовного кодекса, отменяющего смертную казнь в республике. В заявлении по этому поводу говорится, что «ЕС положительно оценивает это решение парламента Грузии, которое является важным шагом на пути укрепления демократии и правового государства, и готов поддерживать Грузию на этом пути с целью ее скорейшего вступления в Совет Европы» [46]. В дальнейшем в течение более чем двухгодичного периода Грузию неоднократно посещали делегации представителей СЕ с целью сбора информации о ходе демократических реформ и готовности Грузии к вступлению в члены Совета Европы. Как заявил агентству «Интерфакс» по этому поводу советник президента Грузии по международным вопросам Шалва Пичхадзе: «Многочисленные докладчики ПАСЕ в ходе своих визитов в Грузию чуть ли не под микроскопом рассматривали все вопросы, связанные с правами человека». По его словам, в Грузии не оказалось политических сил, которые заявили бы докладчикам, что они против вступления Грузии в СЕ, более того, данное предложение поддержали и вЮжной Осетии [47]. 27 января 1999 г. ПАСЕ приняла Грузию своим 41-м членом. Свое решение ПАСЕ мотивировала тем, что Грузия превратилась в «плюралистическое демократическое общество, где уважаются права человека и принципы правового государства». По оценке экспертов СЕ, в республике сформировались «сильные и независимые парламентский и президентский институты, решена проблема защиты прав Национальных меньшинств, выражения различных религиозных вероисповеданий». Значительным завоеванием демократии эксперты СЕ назвали также отмену в Грузии смертной казни, свободную работу СМИ. Эксперты СЕ неоднократно подчеркивали значение для Европы геополитического положения Грузии. Существование же на территории Грузии неурегулированных конфликтов называлось сугубо внутренней проблемой, представляющей собой, в ее грузинской трактовке, всего лишь «борьбу с сепаратизмом» [48]. Тем не менее, став членом Совета Европы, Грузия взяла на себя целый ряд обязательств. Среди первоочередных требований СЕ к Грузии следует упомянуть следующие: подписание Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека, ратификация в течение года Конвенции о запрещении пыток, бесчеловечного обращения и наказания, ратификация Социальной хартии и внутреннего Устава, реформирование юридической системы, борьба с коррупцией в судебных и правоохранительных органах, принятие в течение двух лет закона о репатриации турок-месхетинцев и завершение их репатриации в течение 10 лет, достижение мирного урегулирования конфликта в Абхазии. Э. Шеварднадзе подтвердил, что Грузия будет беспрекословно выполнять свои обязательства перед европейским сообществом. Здесь же в Страсбурге был подписан документ о присоединении Грузии к конвенции «О защите прав и основных свобод человека». После принятия Грузии в члены СЕ грузинская парламентская делегация получила в ПАСЕ право голоса. В заявлении президента Грузии по случаю ее приема в члены СЕ особо подчеркивалось, что руководство Грузии всегда выступало за одновременное принятие в Совет Европы всех трех закавказских государств. Грузия, со своей стороны, сделает все от нее зависящее для скорейшего принятия Армении и Азербайджана в эту европейскую организацию. Вступление Грузии в СЕ широко обсуждалось в местных и зарубежных средствах массовой информации. Так, агентство «Кавказпресс» выразило мнение, что вступление Грузии в СЕ должно содействовать эффективному урегулированию грузино-абхазской проблемы, поскольку СЕ более последовательно, чем другие международные и региональные организации, выступает за соблюдение прав человека. Напротив, радиостанция «Голос Исламской Республики Иран» отметила, что некоторые представители руководства Грузии опасаются, что вступление республики в СЕ может негативно отразиться на ее безопасности. Давление со стороны ЕС с целью соблюдения в Грузии прав национальных меньшинств создаст, по их мнению, благоприятные условия для реализации требований абхазских и южноосетинских сепаратистов. Официальный Тбилиси, указывали наблюдатели, сомневается в целесообразности предоставления широкой автономии Абхазии и Южной Осетии, полагая, что даже после разрешения этой проблемы они продолжат борьбу за признание своей полной независимости. Подтвердив в интервью «Радио Свобода» готовность Тбилиси беспрекословно выполнять все обязательства перед СЕ, Э. Шеварднадзе заявил, что Грузия готова предоставить Абхазии и Южной Осетии «самый высокий статус автономии». Для большинства аналитиков вступление Грузии в СЕ не стало неожиданностью. Открытую поддержку Тбилиси военной акции НАТО против СРЮ и вступление Грузии в СЕ радиостанция «Радио Свобода» рассматривала в контексте стремления грузинского руководства к максимальной интеграции с Западом. Другая западная радиостанция «Би-би-си» привела мнение советника президента Грузии по вопросам международного права Алексидзе, убежденного, что членство республики в СЕ является ее «естественным выбором»: «Грузия — часть Европы, и чем глубже мы интегрируемся в европейские структуры, тем лучше будет обеспечена наша безопасность». По мнению одного из лидеров парламентского большинства М. Саакашвили, членство в СЕ предоставляет Грузии шанс создания такой юридической базы, которая содействовала бы не только улучшению внутренней политики государства, но и обеспечению его безопасности. Кроме того, это первый этап интеграции в евроатлантическое пространство и еще один реальный шаг сближения с НАТО [49]. В связи с приемом республики в члены СЕ глава делегации Европейской комиссии в Грузии Д. Корбой распространил заявление, в котором, оценив значимость этого события для Грузии, вынужден был с сожалением констатировать, что средства массовой информации Грузии пока не приобрели необходимый профессионализм, так как не смогли разъяснить общественности сущность происходящих событий и, в частности, фундаментальное различие между Советом Европы и Евросоюзом [50]. Как бы в подтверждение обоснованности принятия Грузии в Совет Европы выборы в парламент Грузии в октябре 1999 г., по признанию руководителя Миссии наблюдателей ПАСЕ Т. Дэвиса, прошли значительно лучше по сравнению с предыдущими [51]. Свою деятельность в качестве полноправного члена ПАСЕ грузинская делегация начала с предложения распространить «Пакт стабильности стран Южной и Восточной Европы» на Армению, Азербайджан и Грузию, которое было ею сделано на весенней сессии ассамблеи в 2000 г. По мнению грузинской стороны, в настоящее время в регионе Южного Кавказа накопилось достаточно много проблем, наличие которых и обусловливает необходимость распространения на этот регион рамок пакта европейской стабильности. Грузинская делегация в будущем планирует также предложить СЕ совместно разработать программу стабильности региона Южного Кавказа и проект Пакта стабильности стран Южного Кавказа [52].
