Государственная экономическая политика в России в 1990-х годах

Материал из Documentation.

Весной 1990 года в центральных газетах был опубликован принятый Верховным Советом СССР «Закон о собственности в СССР», в котором была сделана еще одна робкая попытка разгосударствления производства через собственность трудового коллектива — альтернативную государственной форме собственности. По сути, в Законе лишь обозначены, но не конкретизированы три возможных канала формирования и пополнения собственности трудового коллектива: за счет части прибыли от хозяйственной деятельности, за счет приобретенного коллективом или переданного ему другими лицами имущества, а также за счет добровольных взносов членов коллектива. Закон вступил в силу с 1 июня 1990 года, но слабую заинтересованность госпредприятий в реализации предоставленных им возможностей в реструктуризации имущества можно было предугадать заранее: слишком незначительными представлялись им результаты.^[1]

Одновременно со вступлением в силу Закона о собственности Верховным Советом принимался «Закон о предприятиях в СССР». Его новизна состояла в признании правовыми и равными перед законом весьма широкого спектра организационных форм функционирования предприятий — индивидуальных, семейных, коллективных, принадлежащих кооперативу, акционерных (товарищества), производственных кооперативов, государственных всех уровней (от союзного подчинения до городского), совместных, малых, арендных. В отличие от предыдущей версии закона («О госпредприятии») новый Закон действительно расширил права предприятий в планировании (полная самостоятельность планирования, исходящего из спроса на продукцию), в ценообразовании (резко снижена доля продукции, продаваемой по государственным ценам), нормативное распределение прибыли было, наконец, заменено ее налогообложением. Изменение роли и места предприятия в экономике страны становится всё заметнее, причём эти изменения, действительные и существенные, идут уже со значительным ускорением. Но самое главное — происходит смена парадигмы управления, то есть постепенное осознание ущербности прежней системы управления, необходимости её коренной ломки с тем, чтобы в основание экономики поставить именно предприятие.^[2]

В 1991 году в РСФСР были приняты законы «О собственности в РФ» и «О предприятиях и предпринимательской деятельности в РСФСР», ставшие конкурентами союзным аналогам и оказавшиеся более проработанными и логичными.^[3]

В результате либерализации цен и денежных потоков в 1992 году активизировался бартерный обмен, который сосуществовал с денежным. Оба института пользовались положительным спросом.^[4]

В 1992 году внутрироссийские цены на нефть, топливо, цветные металлы были в десятки, а иногда и в сотни раз ниже мировых. В такой ситуации либерализация явилась сигналом к сражению за доступ на внешний рынок, а вложения в производство потеряли всякий смысл.^[5]

В начале реформы вследствие шоковой либерализации и перераспределения переходной ренты резко возросла дифференциация доходов. Индекс Джини с 1991 по 1994 г. увеличился более, чем в полтора раза — с 0,26 до 0,41.^[6]

В условиях макроэкономической политики 1995—1998 годов механизмы рыночного самодействия вывести российскую экономику из кризиса так и не смогли. Производственный спад замедлился, но не прекратился. Меры и методы, применявшиеся в рамках этой макроэкономической политики российских властей, напоминали «дурную бесконечность». Сходные по смыслу действия, раз за разом приносившие отрицательные результаты, повторялись, тем не менее, вновь и вновь. Ставка упорно делалась на очень ограниченный набор мер монетарного, бюджетного и фискального характера. Основными среди них были следующие:^[7]

• Безусловный приоритет антиинфляционных действий над действиями по стимулированию производства и капиталообразующих инвестиций.
• Постоянные попытки использовать в качестве основного (и, по сути, единственного) метода борьбы с инфляцией урезание денежного предложения. При этом борьба за сокращение денежного предложения в экономике включала в себя невыполнение финансовых обязательств перед бюджетными организациями; неоплату продукции, произведенной по госзаказу; задержку в выплатах пенсий и другие аналогичные «антиинфляционные» действия.
• Использование завышенного обменного курса рубля в качестве номинального якоря, который должен был сдерживать инфляционные ожидания.
• Сохранение высоких налоговых ставок с целью уменьшения текущего дефицита государственного бюджета.
• Так называемое неинфляционное финансирование дефицита федерального бюджета за счет получения доходов от продажи на рынке государственных долговых обязательств (ГКО-ОФЗ и др.). При этом объём размещения ГКО-ОФЗ постоянно увеличивался (со 159,5 млрд рублей в 1995 году до 502,0 млрд рублей в 1997 году), а необходимый объём спроса на эти обязательства обеспечивался высокими процентными ставками и крупномасштабным привлечением иностранного спекулятивного капитала. Помимо прочего, такая ориентация на внешние финансовые ресурсы потребовала снятия почти всех ограничений на вывоз капитала из России.
• Безусловный приоритет фискальных и идеологических мотивов приватизации над мотивами, связанными с поиском эффективных собственников.

Ожидания, возлагавшиеся на эти меры, не оправдались даже в малой степени. Чисто монетарные способы сдерживания инфляции в условиях тотальной неопределенности и всеобщего недоверия оказались абсолютно неэффективны прежде всего с макроэкономической точки зрения. Хотя формально рост цен в стране замедлился, это событие само по себе так и не породило рыночные импульсы, которые обеспечили бы, в соответствии с теорией, прирост инвестиций и активизацию модернизационных процессов. Экономические агенты попрежнему не верили в стабильность финансовой ситуации, считали уровень рисков слишком высоким и отказывались от масштабных вложений в основной капитал. При этом огромный вклад в поддержание высокого уровня недоверия в российской экономике вносило само государство, которое, применяя сомнительные антиинфляционные методы, превратилось в самого крупного нарушителя финансовых обязательств. Кроме того, описанная политика заведомо не могла справиться с той составляющей инфляции, которая возникала вследствие воздействия других немонетарных факторов — структурнотехнологических перекосов в экономике, ценовых всплесков на мировых рынках и т. п. Как следствие, вплоть до 1999 года объём инвестиций в основной капитал продолжал сокращаться опережающими темпами.^[8]

Прочие аспекты макроэкономической политики тех лет также оказывали угнетающее воздействие на динамику производства. Излишнее денежное сжатие генерировало рост неплатежей, взаимозачетов и бартерных сделок, что, помимо прочего, резко увеличивало трансакционные издержки предприятий. Завышенный курс рубля существенно снижал ценовую конкурентоспособность отечественных производителей. Чрезмерное фискальное давление увеличивало либо долговую нагрузку лояльных предприятий, либо неформальную антиналоговую активность нелояльных.^[9]

Попытка финансировать дефицит федерального бюджета за счет финансовых рынков также имела целый ряд негативных макроэкономических последствий. Во-первых, искусственно завышенная прибыльность операций с государственными ценными бумагами оттягивала и без того ограниченные денежные ресурсы из реального сектора в финансово-банковскую сферу. Во-вторых, ориентация расходов федерального бюджета на рефинансирование рынка ценных бумаг резко ограничивала возможности государства по поддержке экономики и социальной сферы. В-третьих, стремительный рост долговой нагрузки государства генерировал очень серьезные дополнительные риски, связанные с курсовыми колебаниями рубля и ценных бумаг. В-четвертых, либерализация трансграничных валютных операций ослабляла защиту российской экономики от утечки капитала и от внешнего давления на рубль.^[10]

Закономерными следствиями неудачной макроэкономической политики стали непрекращающийся спад производства; денежный голод в реальном секторе экономики и социальной сфере; крупномасштабная утечка капитала из страны; дальнейшее углубление структурно-технологических диспропорций; анклавизация экономики, выражавшаяся в резком ослаблении хозяйственных связей между благополучными и неблагополучными секторами; низкий уровень жизни населения; постоянно усиливающийся оппортунизм предприятий и т. д.^[11]

Наметившиеся в конце 1997 — первой половине 1998 года уход иностранных портфельных инвесторов и обесценение рубля лишали проводимую макроэкономическую и макрофинансовую политику всякого смысла. В связи с этим федеральные власти предприняли попытки переломить негативные тенденции. Они попытались получить новые займы у международных финансовых организаций (Международный валютный фонд, Мировой банк и др.) и иностранных правительств, а также неоднократно повышали процентные ставки по государственным ценным бумагам. Однако любые внутренние и внешние финансовые ресурсы, к которым могла прибегнуть федеральная власть, по сравнению с масштабом возникавших проблем были заведомо недостаточными. Реальный сектор национальной экономики, находившийся в еще более бедственном положении, чем финансовая сфера, оказать помощь в этой ситуации также не мог.^[12]

В 1990-е годы либерально ориентированные экономисты и даже политизированные чиновники — руководители экономических министерств заявляли, что промышленная политика вообще не нужна для рыночной экономики (государство должно заниматься только денежно-финансовыми макроэкономическими показателями). Такого мнения в России придерживался, например, А.Чубайс (интервью журналу «Эксперт» в августе 1997 года, тогда он был вице-премьером правительства России).^[13]

К августу 1998 года российские власти утратили последние ресурсы для поддержания обменного курса рубля и рефинансирования краткосрочного государственного долга. В результате 17 августа 1998 года федеральному правительству и Центральному Банку пришлось фактически отказаться от поддержки рубля, а также объявлять себя неспособными выплатить долги по ключевым видам государственных ценных бумаг. По сути дела это был окончательной крах всей макроэкономической политики, проводившейся после 1992 года.^[14]

Отделение экономики РАН в 1992 году заняло критическую позицию в отношении радикальных экономичеких реформ, выдвинуло альтернативный подход к трансформации российской экономики. Эта точка зрения последовательно проводилась в получивших весьма широкую известность докладах отделения 1992, 1997 годов, совместном заявлении ведущих российских и американских ученых-экономистов в 1996 году, заявлении членов отделения в связи с финансовой катастрофой 17 августа 1998 года, многочисленных статьях и выступлениях (как на научных, так и на государственных форумах) экономистов — сотрудников академических институтов. Сторонники проводимых реформ (в том числе занимавшие высокие правительственные кабинеты) зачастую пытались не столько опровергнуть выводы академической науки, сколько дискредитировать её. Ими, в частности, усиленно насаждалось представление о том, что речь идёт о маргинальной группе престарелых ученых, страдающих неизлечимой ностальгией по прошлому, безнадёжно отставших от современного уровня экономической науки, не владеющих её инструментарием.^[15]

Глубоким (хотя и весьма распространённым) заблуждением является мнение, что шоковая терапия привела к созданию в России нормальной рыночной хозяйственной системы. Примитивное понимание путей формирования последней (максимальная либерализация всех сторон экономической деятельности плюс форсированное, а потому произвольное распределение государственной собственности плюс финансовая стабилизация за счёт жёсткого ограничения совокупного спроса) произвело на свет весьма убогий квазирыночный мутант. Его наиболее очевидные не имеющие никакого отношения к рыночной системе особенности — это беспрецедентная натурализация хозяйственной деятельности, устойчивое значительное превышение процентной ставкой уровня отдачи капитала в реальном секторе и неизбежная в этих условиях ориентация всей экономики на финансово-торговые спекуляции и растаскивание ранее созданного богатства, хронический фискальный кризис, вызванный возникновением «дурной последовательности»: «дефицит бюджета — сокращение государственных расходов — спад производства и разрастание неплатежей — сокращение налоговых поступлений — дефицит бюджета».^[16]

Последствия финансового кризиса 1998 года оказались достаточно парадоксальными. С одной стороны, российская экономика получила очень тяжелый удар. С другой стороны, экономический спад оказался кратковременным и очень быстро сменился весьма и весьма масштабным экономическим подъемом. Быстрый переход от крайне затяжного и глубокого экономического спада к уверенному восстановительному росту объяснялся целым рядом причин. Значительную роль в этом сыграли и перемены в макроэкономической политике российских властей. Эти перемены не носили глобального характера, но, тем не менее, разница в практических действиях по экономическому регулированию была ощутимой.^[17] К концу 1998 года многие российские предприятия уже были готовы к масштабному увеличению объемов выпуска, и их сдерживало только отсутствие благоприятных макроэкономических обстоятельств. Поэтому, как только макроэкономическая политика федеральных властей стала более адекватной и обеспечила предприятиям минимально необходимые условия для нормальной деятельности, в России начался быстрый рост производства.^[18]

Новая российская макроэкономическая политика гораздо меньше ориентировалась на абстрактные и сильно идеологизированные теоретические схемы, но существенно больше учитывала реальные потребности национальной экономики. Отношение российских властей к советам международных финансовых организаций также стало более спокойным и взвешенным — рекомендации этих организаций перестали восприниматься как руководящие указания, обязательные для скорейшего внедрения.^[19]

Прежде всего, изменения коснулись антиинфляционной и финансовой политики.^[20]

Во-первых, сдерживание инфляции перестало быть абсолютным приоритетом. Возобновление экономического роста стало рассматриваться как более важная целевая установка.^[21]

Во-вторых, использование в российских условиях искусственно завышенного курса рубля в качестве номинального антиинфляционного якоря было признано неэффективным. После августа 1998 г. курсообразование рубля де-факто стало рыночным. Хотя этот переход и привел к краткосрочному всплеску ценовой динамики (прежде всего, за счет резкого удорожания импорта), прочие его эффекты оказались для российской экономики весьма благотворными. В частности, снижение обменного курса рубля резко уменьшило величину издержек российских производителей, измеренную в долларовом выражении. Благодаря этому обстоятельству, заметно выросла ценовая конкурентоспособность отечественной продукции как на внутреннем, так и на внешнем рынках. Особенно сильно выиграли те предприятия, все элементы издержек которых имели российское происхождение. Помимо этого, рыночное курсообразование облегчило накопление золото-валютных резервов, что, в свою очередь, повысило устойчивость национальной финансовой системы.^[22]

В-третьих, более гибким стало монетарное регулирование. В целом политика, предусматривавшая ограничение денежного предложения в целях борьбы с инфляцией, сохранилась. Однако при этом власти постарались избавиться от задержек по выплатам бюджетных зарплат, пенсий и пособий. Например, если в III кв. 1998 г. задолженность по бюджетным зарплатам составляла 20,9 млрд руб., то в I кв. 2000 г. она сократилась до 7,1 млрд руб. Кроме того, власти почти полностью отказались от практики невыполнения плановых финансовых обязательств перед бюджетными организациями и подрядчиками по государственным заказам. Такой подход позволил не только нормализовать финансовую ситуацию в бюджетной сфере, но и заметно повысить уровень доверия к действиям государства в экономике.^[23]

В-четвертых, с учетом крайне неудачного предшествующего опыта было решено, что финансирование бюджетного дефицита посредством масштабных рыночных заимствований не обеспечивает необходимого антиинфляционного эффекта, создавая при этом слишком большие риски для экономической стабильности. Следствием этого решения стал отказ от восстановления рухнувшего рынка государственных обязательств. Помимо прочего, демонтаж пирамиды ГКО-ОФЗ снизил прибыльность инвестиций в ценные бумаги и соответственно повысил привлекательность вложений в товарные активы. Благодаря этому, заметная часть высвободившихся финансовых ресурсов была перенаправлена в реальный сектор, что также стало одной из причин возобновления производственного роста.^[24]

В-пятых, в конце 1998 г. и в 1999 г. федеральное правительство смогло достаточно успешно использовать такой рычаг как регулирование цен на продукцию естественных монополий. Вследствие этих действий темпы роста цен естественных монополистов (электроэнергетики, газовой промышленности, железнодорожного транспорта) были в 1,5-2 раза ниже темпов роста цен по экономике в целом, и такое положение дел сохранялось вплоть до начала 2000 г. В результате удалось не только замедлить динамику инфляции, но и придать дополнительный импульс росту производства во всей национальной экономике, поскольку удельные затраты на энергию и транспорт у большинства российских предприятий в этот период фактически сократились.^[25]

Таким образом новые подходы в основном заключались в отказе от наиболее неадекватных мер предыдущей экономической политики. Тем не менее, этого оказалось достаточно, чтобы разблокировать активность экономических агентов и кардинально усилить позитивные импульсы, исходящие от рыночных механизмов.^[26]

[править] Либерализация цен и внешней торговли

Основные статьи: Либерализация цен в России, Либерализация внешней торговли в России

В момент либерализации внешней торговли в 1992 году мировые цены на нефть и нефтепродукты, на цветные металлы были существенно (иногда на порядок или даже на два) выше внутренних цен. Соответствующую ренту извлекало в основном государство. После освобождения внутренних цен началось их сближение с мировыми. Если бы процесс происходил мгновенно, то исчезла бы и рента. Однако в действительности реакция цен на институциональный шок длилась несколько лет. Громадные доходы перешли в руки тех, кто оказался в нужное время в нужном месте и преуспел в процессе поиска ренты.^[27]

В 1992 г. внутрироссийские цены на нефть, топливо, цветные металлы были в десятки, а иногда и в сотни раз ниже мировых. В такой ситуации либерализация явилась сигналом к сражению за доступ на внешний рынок, а вложения в производство потеряли всякий смысл. В условиях быстрой инфляции и острой нехватки оборотных средств, вызванных быстрой либерализацией, менеджеры предприятий стремились использовать открывшиеся возможности по «извлечению ренты». Получение льгот и привилегий путем подкупа чиновников, уход от налогов, прямое воровство приобрели невиданные ранее масштабы в возникающем частном секторе. Банки и финансовые структуры бесконтрольно присваивали инфляционный налог и средства населения путём «строительства пирамид».^[28]

В России либерализация внешней торговли была осуществлена в 1992 г. одновременно с либерализацией внутренних цен, задолго до того как эти цены приблизились к своим равновесным значениям. Шоковая трансплантация стандарта, характерного для развитых экономик, привела к двум основным последствиям. Во-первых, продажа ряда сырьевых ресурсов — нефти, топлива, цветных металлов — в условиях фантастической разницы мировых и внутренних цени, сравнительно низких экспортных тарифов и слабого таможенного контроля стала необыкновенно прибыльной, обеспечивая доходность в десятки и сотни тысяч процентов. При такой доходности вложения в развитие производства потеряли всякий смысл, целью стало получение доступа к внешнеторговым операциям. Это способствовало росту коррупции и преступности, росту неравенства, повышению внутренних цен и спаду производства. Во-вторых, поток относительно дешевых потребительских товаров из Польши, Турции, Китая, Западной Европы устремился в Россию, заполнив пустые до того полки магазинов и, в то же время, совершенно обрушив российскую легкую промышленность: в 1998 г. она производила менее 10 % дореформенного уровня. Этот поток поддерживался политикой укрепления рубля, проводившейся Центральным банком вплоть до 1998 г.^[29]

В России к началу реформы практически не было межотраслевых производственных объединений, отсутствовал опыт согласования взаимных интересов в условиях свободных цен и самофинансирования. Функции межотраслевой координации выполнялись аппаратом министерств, главков, госплана. Разрушение этого аппарата и либерализация цен привели к гигантским диспаритетам в ценах и финансовом положении предприятий и целых отраслей, инфляции, росту неплатежей. Когда в 1992 г. эти структуры были ликвидированы, а цены освобождены, крупные предприятия индустриального сектора, будучи олигополистами или даже монополистами по многим видам продукции, лишившись координирующего центра в лице государства, за редким исключением не сумели обеспечить межотраслевое согласование цен, сохранить связи с партнерами, добиться изменения экономической политики государства. Те из них, которые не были экспортерами и не испытывали конкуренции со стороны импорта, действовали как классические монополисты: повышали цены и снижали производство.^[30]

В результате реформы 1992 г. произошел буквально взрыв не только инфляционного роста общего уровня цен, но и их структуры. Отраслевые уровни цен «разлетелись» вверх и вниз от среднего по народному хозяйству.^[31]

Результатом либерализации цен и внешней торговли явились высокие темпы роста цен в экономике, а также кардинальные и негативные для экономического развития изменения ценовых пропорций (особенно на начальном этапе реформ).^[32]

Либерализация цен и внешней торговли в 1992 г. дали возможность сырьевым отраслям многократно поднять цены на свою продукцию относительно среднего уровня по экономике. Так, дефлятор цен в нефтедобыче за 1992 г. в 5 раз превышает средний индекс цен, в газовой промышленности — в 4 раза, в нефтепереработке — в 2,4 раза, в металлургии — в 2 раза. При этом в остальных отраслях наблюдается значительное снижение относительных цен: дефлятор в сельском хозяйстве в 2,4 раза по сравнению с индексом цен по экономике, в пищевой и легкой промышленности — в 2 раза ниже, в машиностроении — в 1,2 раза.^[33]

Именно либерализацию внешней торговли в условиях «ножниц» между внутренними и внешними ценами на энергоносители некоторые исследователи считают главной причиной инфляции в 1992—1994 годах. Так, М. Н. Узяков считает, что эффект от «подтягивания» внутренних цен к ценам мирового рынка в результате либерализации внешней торговли существенно превосходил инфляционный эффект «денежного навеса».^[34]

1991 и 1992 годы характеризуются резким спадом производства (незначительно возросли объемы только в электроэнергетике и газовой отрасли в 1991 г. по сравнению с 1990 г., а также в угольной и в прочей топливной промышленности в 1992 г. по сравнению с 1991 г.), заметным увеличением ПСС и резким падением темпов изменения объёмов производства. По мнению большинства экономистов этот процесс напрямую был связан с начавшейся либерализацией цен.^[35]

[править] Социальная политика

Основная статья: Социальная политика в России в 1990-х годах

Нерациональная социальная политика внесла свой вклад в неудачу приватизации: ничтожные пенсии и пособия по безработице, отсутствие программ переквалификации заставляли работников отчаянно сопротивляться реструктуризации.^[36]