Бюджетная политика России

Материал из Documentation.

Концепция реформирования бюджетного процесса (одобренная на заседании Правительства Российской Федерации 15 апреля 2004 года) предусматривает создание условий для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Предполагается смещение акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление ре-зультатами» путем расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и повышения их ответственности за достижение коли-чественно определенных среднесрочных целей и перехода преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования, установленными исходя из приоритетов государственной политики.

В качестве ключевого направления расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования для обоснования расходов в Концепции предусмотрено использование Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъек-тов бюджетного планирования, которые должны включать:

основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, увязанные с приоритетами государственной политики, показатели, ха-рактеризующие уровень достижения целей, и их значения, достижение которых в среднесрочной перспективе является желаемым;
расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования;
достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты (коли-чественные значения показателей, отражающих уровня достижения целей);
федеральные и ведомственные целевые бюджетные программы, реализация которых должна обеспечить решение поставленных за-дач и, тем самым, достижение поставленных целей, а также распределение бюджетных расходов по программам и не программным меро-приятиям.

Для формирования и систематизации целей и задач субъектов бюджетного планирования при подготовке Докладов о результатах и основных направлениях их деятельности была сформирована система целей социально—экономического развития России исходя из основных положений Конституции Российской Федерации и Посланий Президента Российской Федерации, Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 года, Среднесрочной программы социального и экономического развития и иных программных документов.

Предварительный вариант системы целей, сформулированный в «Методических рекомендациях по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования», был использован как основной методический инструмент при формировании и оценке целей и задач министерств, агентств и служб и доработан исходя из сформулированных в представленных Докладах предложений.

Система целей описывает качественные и количественные характеристики целевого состояния социально — экономической системы к концу рассматриваемого периода. Достижение большинства характеристик не являются результатом прямого регулирования со стороны Правительства. В условиях демократического общества и рыночной экономики роль Правительства в достижении большинства целей соци-ально — экономического развития состоит в создании необходимых условий для развития субъектов рынка и гражданского общества, обеспе-чивающих своей деятельностью достижение поставленных целей.

Поскольку условия, в которых действуют субъекты рынка и гражданского общества, являются результатом деятельности Правитель-ства, ответственность за достижение целевых значений всех указанных показателей также лежит на Правительстве. Система целей социально—экономического развития страны описывает все основные цели и их характеристики, без выделения тех, которые на сегодняшнем этапе развития общества являются более важными, менее важными или достижение которых является безразлич-ным. Для ее прикладного использования были выделены приоритеты — те цели, достижение которых в плановом периоде является наиболее важным (исходя из Посланий Президента Российской Федерации и Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 года).

В соответствии приоритетами в Докладах сформирован комплекс целей и задач субъектов бюджетного планирования на предстоящий период. Комплекс задач носит более узкий и прикладной характер ввиду того, что набор инструментов, которые могут использовать мини-стерства, агентства и службы для достижения стоящих перед ними целей, ограничен нормативно — правовым регулированием, прямым ад-министративным регулированием или непосредственным исполнением в установленных законом рамках, налоговым регулированием, финансированием в пределах бюджета, управлением государственным имуществом, лицензированием и рядом иных инструментов.

Для каждой цели субъекта бюджетного планирования определил показатели, отражающие уровень ее достижения в предстоящем периоде, а также тактические задачи, решение которых обеспечит достижение поставленных целей, состав федеральных и ведомственных це-левых бюджетных программ и важнейших не программных мероприятии министерств, обеспечивающих решение тактических задач, а также затраты на их реализацию.

Дальнейшая работа над Сводным докладом и Докладами субъектов бюджетного планирования в 2004 году предполагает, что в цели, задачи, целевые ориентиры и программные мероприятия субъектов бюджетного планирования будут дополняться и уточняться в ходе дора-ботки и рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственной Думе Российской Федерации. В первую оче-редь это объясняется тем, что реализация программных мероприятий, служащих решению задач и достижению целей субъектов бюджетного планирования, и соответственно, выход на определенный уровень контрольных показателей в высокой степени зависит от окончательных объемов расходных обязательств, которые будут установлены каждому субъекту бюджетного планирования при принятии федерального за-кона о федеральном бюджете на 2005 год.

Общий методологический принцип данной работы в перспективе должен представлять собой движение от общего к частному — от общенациональных приоритетов и стратегических целей Правительства Российской Федерации — к целям и задачам субъектов бюджетного планирования и реализуемым ими целевым федеральным и ведомственным бюджетным программам. Именно этот принцип будет положен в основу дальнейшей работы над сводным Докладом о планах и показателях деятельности федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, на 2006 год и на период до 2008 года.

В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса дальнейшая работа должна быть направлена на:

уточнение системы целей развития страны и показателей, наиболее полно и достоверно отражающих уровень их достижения, фор-мирование технологий их получения и верификации, уточнение значений, являющихся целевыми на 2006—2008 годы;
декомпозицию целей развития страны в цели и задачи развития субъектов бюджетного планирования при использовании тех ре-зультатов, которые были получены на первом этапе работы в 2004 году, уточнение набора соответствующих показателей и технологий их получения и верификации;
разработку основных параметров бюджетных целевых программ и комплексов не программных мероприятий, реализация которых обеспечит решение сформулированных задач, и определение планируемого уровня достижения целей субъектов бюджетного планирования и, через них, уровня достижения целевых значений для сводных показателей;
установление приоритетов по целям, задачам и программам и распределение бюджета принимаемых обязательств по приоритетным программам, определение планируемого уровня достижения целей субъектов бюджетного планирования и, через них, уровня достижения целевых значений для сводных показателей исходя из бюджетных ограничений.

При решении указанных задач в ходе бюджетного процесса будет осуществлено расширение самостоятельности и ответственности администраторов бюджетных средств как результат установления прямой взаимосвязи между распределением бюджетных ресурсов и фак-тическими (планируемыми) результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики. Базовая схема использования Докладов при подготовке проекта федерального бюджета на 2006 год согласно Концепции реформирования бюджетного процесса предполагает внесение субъектами бюджетного планирования первой части Докладов о результатах и основных направлениях деятельности (отчет о результатах деятельности, цели и задачи на среднесрочную перспективу, показатели уровня их дости-жения и прогноз основных ресурсных характеристик) до 31 марта 2005 года. На их основе формируется и утверждается Правительством Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности, который является основным документом для формирования пер-спективного финансового плана на 2006—2008 годы и основных характеристик бюджета на 2006 год. Уточненные Доклады, включающие обоснования и расчеты по финансированию новых или увеличению финансирования действующих бюджетных целевых программ субъекты бюджетного планирования вносят к 1 июля 2005 года. В окончательном виде Доклады должны быть утверждены после принятия закона о федеральном бюджете на 2006 год.

Содержание

1 Хронология
2 Основные показатели уровня достижения целей социально-экономического развития
3 Ссылки

[править] Хронология

Бюджетно-правовая политика как явление, как определенная стратегия бюджетно-правового регулирования на современном этапе, стала складываться к 1998 году. В этом году был принят Бюджетный кодекс РФ, а также Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах. В этих двух актах была объективирована определенная бюджетно-правовая политика.

В последние годы сделаны значительные шаги по созданию эффективной бюджетной системы. Сокращение нерациональных затрат государства привело к позитивным сдвигам в структуре бюджетных расходов. Мы вплотную приблизились к бездефицитному федеральному бюджету, отказались от его эмиссионного финансирования. Одновременно удалось несколько смягчить остроту проблемы государственного долга.

Была сформирована и функционирует трёхуровневая бюджетная система. Финансовые взаимоотношения между бюджетами разных уровней совершенствуются с каждым годом. Каждый регион (субъект, город, район) Российской Федерации, учитывая свои конкретные проблемы и особенности, самостоятельно определяет приоритеты социального и экономического развития и расходует в соответствии с ними находящиеся в его распоряжении средства. Бюджетный процесс регламентируется вступившим в действие с 1 января 2000 г. Бюджетным кодексом Российской Федерации. Созданы основы казначейской системы, уже играющей положительную роль в процессе исполнения федерального бюджета.

К 2001 году в основном завершен этап, связанный с формированием ядра новой бюджетной системы России. Появилась хорошая основа для проведения качественной бюджетной политики.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию о бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу были определены стратегические цели бюджетной политики — обеспечение сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств, создание эффективной системы управления государственными финансами, снижение налоговой нагрузки на экономику, концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных задач, снижение зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры мировых цен, реформирование межбюджетных отношений.

К главным достижениям бюджетной политики следует отнести решение таких задач как:

Разработка концептуально-методической базы, целей, методов реформ
Вовлечение в процессы реформирования федеральных органов власти
Переход к среднесрочному финансовому планированию
Частичное внедрение бюджетирования ориентированного на результат в планирование бюджетных расходов
Упорядочение организации бюджетного процесса
Введение единой методологии бюджетного учета и отчетности
Совершенствование бюджетной классификации и порядка ее изменения

Укрупнено в рамках бюджетной реформы, осуществляемой в Российской Федерации, можно выделить три основных направления: реформа межбюджетных отношений, реформа бюджетного процесса, реструктуризация бюджетной сети

[править] Реформирование межбюджетных отношений

Первым по времени осуществления направлением стало реформирование системы межбюджетных отношений. Правовые предпосылки данной реформы содержатся во многих нормативных актах и демонстрируют связь данного мероприятия с иными направлениями реформирования в государстве (реформы местного самоуправления, разграничения полномочий, административная реформа, налоговая реформа и т. п.), но основным нормативным актом, отразившим это мероприятие, стал Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс в части регулирования межбюджетных отношений».

Основные изменения в системе регулирования МБО по данному Закону сводятся к следующему:

уточнение разграничения бюджетных полномочий между органами власти разных уровней;
уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы РФ;
разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы РФ;
регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;
установление порядка осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления) при введении временной финансовой администрации;
уточнение порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.

В основу проведенной реформы межбюджетных отношений были положены отмена не обеспеченных финансовыми ресурсами «федеральных мандатов», законодательное разграничение полномочий между уровнями публичной власти, закрепление за бюджетами всех уровней бюджетной системы Российской Федерации собственных доходных источников на долгосрочной основе, формирование прозрачных и обоснованных механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности территорий, создание стимулов к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами.

Законодательно определен порядок делегирования субъектам Российской Федерации отдельных федеральных полномочий с предоставлением субвенций на их исполнение из федерального бюджета.

В 2006 году впервые были приняты и исполнены бюджеты городских и сельских поселений, вновь образованных в рамках масштабной реформы местного самоуправления, что расширило возможности граждан участвовать в принятии решений по проблемам финансового обеспечения вопросов местного значения. Запланированные в местных бюджетах ассигнования были перевыполнены в результате существенного превышения доходов над ранее прогнозировавшимся их уровнем.

Однако далеко не всегда органами государственной власти субъектов Российской Федерации соблюдаются установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации принципы финансовых взаимоотношений с муниципальными образованиями. С трудом преодолеваются традиции централизованного регулирования доходов и расходов местных бюджетов. Имеются факты оплаты расходных обязательств муниципальных образований напрямую из бюджетов субъектов Российской Федерации. Устранение муниципальных образований от реализации их собственных полномочий приводит к размыванию ответственности, отсутствию стимулов у муниципальных образований к поиску более эффективных способов реализации этих полномочий.

До настоящего времени в большинстве регионов не решена задача закрепления за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Пока не найден оптимальный баланс между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов и муниципалитетов, снижения уровня дотационности, повышения ответственности за принимаемые на местах финансовые решения. Сложившаяся практика финансирования из федерального бюджета объектов региональной и муниципальной собственности приводит к распылению бюджетных средств и размыванию ответственности за развитие региональной инфраструктуры.

Таким образом, несмотря на ряд сохраняющихся ограничений и нерешенных проблем, в 2000—2006 годах в целом было завершено формирование основ новой бюджетной системы. К настоящему времени в России созданы все необходимые предпосылки для перехода на качественно более высокий, отвечающий общепризнанным принципам и международным стандартам уровень управления общественными финансами.

В этих условиях многократно возрастает ответственность за выбор наиболее эффективных способов осуществления государственных расходов, учет не только краткосрочных, но и долгосрочных последствий принимаемых сегодня решений.

[править] Обеспечение сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств

Начиная с 2000 года федеральный бюджет исполняется с превышением доходов над расходами. Была ликвидирована просроченная кредиторская задолженность, включая многолетние бюджетные долги перед гражданами по выплате заработной платы, пенсий и социальных пособий. Это способствовало нормализации состояния расчетов в экономике в целом.

Превышение бюджетных доходов над расходами и связанное с этим изменение государственной долговой политики позволило радикально (с более чем 100 процентов валового внутреннего продукта в 1999 году до 9 процентов валового внутреннего продукта к концу 2006 года) снизить масштабы государственного долга и расходы на его обслуживание. Восстановлено доверие к России как к надежному финансовому партнеру. Кредитные рейтинги страны достигли инвестиционного уровня.

Были отменены «необеспеченные федеральные мандаты» — расходные обязательства, установленные законодательными актами без определения источников их финансирования, общий объем которых в начале десятилетия более чем в полтора раза превышал возможности бюджетной системы страны. С 2005 года прекращена порочная практика ежегодного приостановления действия отдельных законодательных актов и установленных ими расходных обязательств федеральными законами о федеральном бюджете.

Тем не менее серьезную озабоченность вызывает возникшая в последние годы несбалансированность Пенсионного фонда Российской Федерации, особенно с учетом ожидаемых перспектив увеличения обязательств по выплате пенсий. Не до конца отлажены процедуры выбора новых расходных обязательств, прежде всего — при принятии решений о реализации долгосрочных бюджетных программ, а заявленные бюджетные ограничения зачастую не соблюдаются либо пересматриваются.

Решение этих проблем является необходимой предпосылкой для обеспечения долгосрочной сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств, предотвращения возникновения «необеспеченных мандатов» и неконтролируемого роста нагрузки на бюджетную систему4.

[править] Создание эффективной системы управления государственными финансами

С 2000 года формирование и исполнение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляются по предусмотренным Бюджетным кодексом Российской Федерации единым правилам.

С этого времени все федеральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год принимались до его начала, что в немалой степени обусловлено сложившимся конструктивным взаимодействием между палатами Федерального Собрания Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Однако следует отметить, что подготовка нормативных правовых актов, необходимых для исполнения федеральных законов о федеральном бюджете, зачастую недопустимо затягивалась, что усугубляло проблему неравномерности расходования бюджетных средств в течение года.

Завершено формирование системы Федерального казначейства, осуществляющего в соответствии с едиными стандартами и процедурами кассовое обслуживание исполнения бюджетов. Это, в частности, увеличило степень сохранности бюджетных средств. Обеспечена прозрачность операций, реализуемых при исполнении бюджетов, повысилась оперативность предоставления и достоверность бюджетной отчетности. Появились возможности для действенного контроля за целевым использованием бюджетных средств, принятием и исполнением бюджетных обязательств.

Внедрена основанная на международных стандартах система бюджетной классификации и бюджетного учета, существенно повысившая прозрачность и управленческую значимость бюджетной отчетности.

На федеральном уровне и в ряде субъектов Российской Федерации осуществлен переход к формированию годового бюджета как составной части 3-летнего перспективного финансового плана.

Составлены первые реестры расходных обязательств публично-правовых образований, позволившие более четко определить состав и объемы действующих обязательств.

Началось практическое внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты, и современных методов финансового менеджмента.

Новые процедуры закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд способствовали повышению эффективности и прозрачности расходования бюджетных средств.

Тем не менее в повестке дня остается решение ряда существенных проблем управления общественными финансами.

Сформировались затянутые и громоздкие процедуры составления и рассмотрения проектов бюджетов, не позволяющие четко разделить политические и «технологические» аспекты бюджетного процесса. Главные распорядители бюджетных средств имеют недостаточную самостоятельность, а значит, и ответственность при формировании и исполнении бюджетов, что снижает эффективность и результативность бюджетных расходов.

Финансовый контроль в малой степени затрагивает вопросы эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента, а его результаты практически не используются при формировании бюджетов и принятии управленческих решений.

Так и не удалось обеспечить ритмичность исполнения федерального бюджета. Значительная часть расходов концентрируется во второй половине года, что создает стимулы израсходовать средства любой ценой, в том числе за счет попыток обхода конкурсного порядка осуществления закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд.

Внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, направленных на решение этих структурных проблем, неоправданно затянулось. Соответствующий законопроект подготовлен Правительством Российской Федерации с полугодовой задержкой. Следует обеспечить принятие данного законопроекта в кратчайшие сроки5

[править] Снижение налоговой нагрузки на экономику

В рамках проводимой налоговой реформы практически завершена кодификация налогового законодательства. Налоговая система в целом была упрощена, ставки основных налогов снижены, отменены наиболее обременительные для экономики налоги. Все индивидуальные налоговые льготы, зачеты и отсрочки, специальные соглашения с налогоплательщиками остались в прошлом.

В числе наиболее значимых решений — введение единой ставки налога на доходы физических лиц в размере 13 процентов, установление регрессивной шкалы ставок единого социального налога и их дальнейшее существенное снижение, отмена налога на наследование.

Ставка налога на прибыль снижена с 35 до 24 процентов при одновременном включении в учитываемые в целях налогообложения затраты на производство товаров (работ, услуг) практически всех экономически обоснованных расходов налогоплательщиков. Многочисленные же льготы по налогу на прибыль были отменены.

Ставка налога надобавленнуюстоимостьснижена с 20 до 18 процентов, а порядок его взимания приближен к принятому в мировой практике.

В сфере налогообложения недропользования введен налог на добычу полезных ископаемых. Налоговая база данного налога в части, касающейся углеводородного сырья, привязана к объемным показателям добычи и не допускает каких-либо манипуляций.

Принято решение о дифференциации налога на добычу полезных ископаемых, что создает более благоприятные налоговые условия для добычи нефти на выработанных месторождениях и в труднодоступных районах.

Введены специальные налоговые режимы для малого бизнеса и сельскохозяйственных товаропроизводителей, упорядочено взимание акцизов и государственной пошлины.

Приняты решения о применении преференциальных систем налогообложения в особых экономических зонах и при осуществлении деятельности в сфере информационных технологий, а также в рамках Российского международного реестра судов.

Проводились упорядочение ставок таможенных пошлин и совершенствование порядка их взимания. По целому ряду товарных позиций, прежде всего инвестиционного характера, ввозные таможенные пошлины существенно снижены. При этом осуществлено укрупнение товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности, что позволило несколько сократить масштабы «серого импорта» и контрабанды. Вывозные таможенные пошлины на нефть дифференцированы и установлены на уровне, обеспечивающем изъятие в бюджет значительной части конъюнктурных сверхдоходов от ее экспорта.

В 2006 году принят федеральный закон, призванный обеспечить повышение качества и объективности налогового администрирования, сделать его менее обременительным для налогоплательщиков6.

В результате принятых мер по совершенствованию налоговой системы сократились масштабы уклонения от уплаты налогов и пошлин, возросли налоговые поступления в бюджеты всех уровней, повысились конкурентоспособность российской экономики и ее инвестиционная привлекательность.

В то же время целый ряд задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации в налоговой сфере, до настоящего времени не выполнен.

Практика применения налога на добавленную стоимость остается препятствием для расширения экономической деятельности. Организации испытывают большие сложности ввиду сложившихся избыточно обременительных процедур возврата входящего налога на добавленную стоимость. За прошедшие со времени введения данного налога 15 лет так и не удалось сформировать эффективную и исключающую возможность значительных злоупотреблений систему его администрирования.

Другой проблемной сферой по-прежнему является налогообложение фонда оплаты труда для видов экономической деятельности с высокой долей оплаты труда в структуре затрат, прежде всего в инновационных секторах экономики.

Не введён налог на жилую недвижимость, обеспечивающий более справедливую систему налогообложения имущества граждан.

Неоправданно затянута работа, касающаяся внедрения критериев оценки эффективности работы сотрудников налоговых органов, имея в виду не исполнение планов по сбору налогов, а проверку правильности исчисления и уплаты налогов. Соответственно, не реализованы механизмы материального стимулирования сотрудников в зависимости от соответствия таким критериям.

В настоящее время требуется дальнейшая модернизация налоговой системы, в том числе системы администрирования, в целях создания комфортных налоговых условий для перехода отечественной экономики на инновационный путь развития7.

Концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных задач и снижение зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры мировых цен.

В 2000—2006 годах расходы консолидированного бюджета Российской Федерации увеличились с 2 трлн рублей до 8,4 трлн рублей, или более чем вдвое в реальном выражении. Рост объема расходов происходил в целом адекватно росту валового внутреннего продукта и не сопровождался существенным повышением зависимости бюджета от конъюнктуры мировых рынков нефти и газа.

Механизмы и принципы, заложенные при принятии решения о создании Стабилизационного фонда Российской Федерации, оправдали себя с точки зрения решения задачи финансовой стабилизации. Были снижены риски, связанные с притоком сверхдоходов от экспорта углеводородного сырья: избыточного повышения реального эффективного курса рубля, дополнительной инфляции и роста публичных обязательств, не подкрепленного долгосрочными источниками доходов.

Расходные приоритеты, определенные в 2000 году, в целом были выдержаны. Так, расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на образование в реальном выражении увеличились 2,4 раза, на здравоохранение — в 3,4 раза.

Значительно улучшено финансирование судебной системы. Происходило планомерное решение задач в сфере обороны и безопасности. И что наиболее значимо, начато оснащение армии современными видами вооружения и военной техники, перевод ее на контрактную основу. Эти процессы подкреплялись необходимым бюджетным финансированием.

Регулярное повышение заработной платы в бюджетном секторе и пенсий способствовало существенному сокращению масштабов бедности в стране. Повышение денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов позволило стабилизировать кадровый состав Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

Осуществлены необходимые реформы финансового обеспечения части социальных обязательств государства, в первую очередь системы социальных льгот для ветеранов и инвалидов. Замена во многом декларативных натуральных льгот денежными выплатами и пакетом социальных услуг позволила реально повысить уровень жизни этих категорий граждан.

Переход к адресным формам бюджетного финансирования реализации льгот на проезд общественным транспортом, отмена права пользования ими по профессиональному признаку с одновременным повышением оплаты труда соответствующих категорий граждан способствовали повышению прозрачности в использовании бюджетных средств и качества предоставляемых услуг, а также улучшению финансового состояния предприятий общественного транспорта, сокращению масштабов нерыночного предоставления услуг в этом секторе.

К 2005 году были финансово обеспечены наиболее неотложные нужды, которые на протяжении ряда лет накапливались в бюджетном секторе. С этого времени появилась возможность начать формирование качественно новой политики государственных расходов, направленной на последовательное повышение жизненного уровня населения, устранение инфраструктурных ограничений социально-экономического развития страны, повышение качества государственных и муниципальных услуг, качественную модернизацию военной организации государства, обеспечение должного уровня безопасности его граждан.

Начата реализация приоритетных национальных проектов в образовании, здравоохранении, агропромышленном комплексе, жилищном строительстве.

В 2006 году произошли заметные сдвиги в укомплектовании кадрами первичного звена медицинской помощи, срок ожидания проведения диагностических исследований сократился с 10 до 7 дней, а время прибытия «скорой помощи» — с 35 до 25 минут. На развитие малых форм хозяйствования на селе при государственной поддержке выдано кредитов на сумму 41 млрд.рублей, что в 13 раз больше по сравнению с уровнем2005 года. Выделены денежные гранты 10 тыс. лучших учителей, 3 тыс. школ и 17 университетам. Годовой объем ипотечных кредитов населению превысил 260 млрд рублей, увеличившись почти в 5 раз, а ставка по ним последовательно снижалась.

Началась реализация масштабных мер по улучшению демографической ситуации в стране, повышению социального престижа материнства и семейного воспитания детей. Ассигнования, необходимые для существенного увеличения объемов государственной поддержки семей с детьми, предусмотрены в федеральном бюджете на 2007 год.

Бюджет все в большей степени выступает в качестве инструмента проведения структурных реформ, поддержки позитивных процессов в различных сферах экономической деятельности. Сформирован и начал работу Инвестиционный фонд Российской Федерации. В федеральном бюджете впервые предусмотрены ассигнования, необходимые для ликвидации перекрестного субсидирования в сфере электроснабжения и железнодорожных перевозок. Постепенно запускаются эффективные механизмы государственной поддержки приоритетных секторов экономики, прежде всего сельского хозяйства и авиастроения.

[править] Некоторые проблемы бюджетной политики

По-прежнему недостаточными остаются объемы дорожного строительства, не выдерживаются нормативы содержания дорог. Это связано как с дефицитом бюджетного финансирования, так и с неадекватностью механизмов финансирования и управления в дорожном хозяйстве.

Контроль за расходами на содержание государственного аппарата, численность которого существенно возросла, оказался недостаточно эффективным. Особенно это касается территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Также не произошло существенных позитивных изменений в функционировании бюджетных учреждений, не созданы достаточные стимулы для повышения эффективности их деятельности, экономии бюджетных средств. Число бюджетных учреждений и работников бюджетной сферы в расчете на душу населения продолжает возрастать.

Правительством Российской Федерации проводилась значительная работа по совершенствованию механизмов реализации федеральных целевых программ и их оптимизации. Тем не менее качество многих из них пока не соответствует современным требованиям. Состав программных мероприятий не всегда тщательно продумывается и просчитывается при утверждении программ, что в дальнейшем приводит к необходимости их корректировки. Результаты мониторинга реализации федеральных целевых программ в недостаточной мере используются при разработке новых программ, имеющих те же цели. Не задействованными в большинстве случаев остаются механизмы софинансирования программных мероприятий из внебюджетных источников. Законодательно не установлен механизм обеспечения стабильности финансирования программных мероприятий в объемах, определенных при их утверждении.

Особенно негативно это сказывается на осуществлении государственных капитальных вложений. Вследствие сложившейся практики ежегодного пересмотра объемов капитальных вложений строительство запланированных объектов ведется неритмично, нормативные сроки их ввода в эксплуатацию регулярно не выдерживаются, происходит постоянное неоправданное удорожание стоимости строительства, снижается его качество8.

Бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов"9.

Во исполнение поручения Президента Российской Федерации, данного в Бюджетном послании «О бюджетной политике в 2007 году», разработка параметров федерального бюджета впервые осуществлялась на среднесрочный трехлетний период — 2008—2010 годы. Среднесрочный горизонт бюджетного планированиязакреплен в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Основными отличительными особенностями подготовки проектировок федерального бюджета на 2008—2010 годы являются их планирование и утверждение на трехлетний период в форме закона, изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета, выделение в составе остатков федерального бюджета Резервного фонда и Фонда будущих поколений, а также определение на первый и второй годы планового периода нераспределенной части расходов в объеме эквивалентном 2,5 и 5 процентов от расходной части, позволяющих в режиме «скользящей трехлетки» переходить к более эффективному планированию новых обязательств.

Появление одной из основных особенностей федерального бюджета на 2008—2010 годы вызвано сильной зависимостью экономики и бюджета от сырьевого сектора, которая создает серьезные макроэкономические риски. Поступления из нефтегазового сектора обеспечили в 2005 году около 38 % от доходов консолидированного бюджета и 50 % от доходов федерального бюджета (без учета погашения налоговой задолженности). В настоящее время благодаря благоприятной конъюнктуре на мировом рынке нефти в Стабилизационном фонде продолжается накопление средств — на начало 2007 года его объем составил 8,7 % ВВП. Механизм Стабилизационного фонда может служить страховым резервом. Дляэтого действующему в настоящее время Стабилизационному фонду недостает более полного зачисления конъюнктурных доходов бюджета: в первую очередь, вывозных пошлин на нефтепродукты и вывозных пошлин на природный газ. Для обеспечения долгосрочной сбалансированности создается Фонд будущих поколений. Общая величина таких доходов в долгосрочной перспективе по своей природе ограничена.

Особая природа нефтегазовых доходов определяет необходимость специального режима управления ими, направленного на обеспечение долгосрочной макроэкономической стабильности. Ключевые задачи такого управления состоят в поддержании устойчивого уровня государственных расходов и частного потребления на длительном временном горизонте, а также предотвращении колебаний таких макроэкономических показателей как инфляция, обменный курс, величина государственного долга, процентные ставки на финансовых рынках.

Устойчивость бюджета с точки зрения как доходов, так и расходов выражается в обеспечении стабильности этих параметров в процентном отношении к ВВП.

По плану деятельности Правительства в 2008 в сфере бюджетной политики предполагается осуществить ряд новых мер:

В соответствии с поручениями Президента Российской Федерации планируется разработать методологию и подготовить долгосрочный прогноз развития бюджетной системы Российской Федерации на 15 лет.
При подготовке проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2009 год и плановый период 2010—2011 годов планируется на практике реализовать принципы, закрепленные в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, предполагающие ограничение трансферта нефтегазовых доходов в бюджет, раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств.
Планируется ввести в действие новый порядок исполнения бюджетов, предусмотренный новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Будут подготовлены поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации по вопросам финансового контроля в соответствии с принципами среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат.
По результатам исполнения федерального бюджета в 2008 году впервые на постоянной основе будет проведен мониторинг финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета.
Будет продолжено внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результаты, в том числе на стадии исполнения бюджета. Указанные принципы предусматривают, в частности переход к оказанию государственных услуг на основе государственных (муниципальных) заданий, преобразование бюджетных учреждений в новые организационно-правовые формы и переход на новые принципы оплаты услуг.

[править] Основные показатели уровня достижения целей социально-экономического развития

Основные показатели уровня достижения целей	Ед. изм.	2000	2001	2002	2003	2004
Индекс развития человеческого потенциала		78,1	77,9	79,5	81	82
Соотношение между средней заработной платой и прожиточным минимумом трудоспособного населения	%	168	199	222	239	262
Ежемесячные совокупные выплаты и иные формы социальной поддержки из федерального бюджета на одного нуждающегося гражданина (к прожиточному минимуму в среднем на душу населения)	%	49	51	52	54	56
Удельный вес просроченной задолженности по заработной плате в месячном фонде оплаты труда (по состоянию на 1 января соответствующего года)	%	38	21	13	11	6,8
Уровень общей безработицы (по методике МОТ)	%	10,5	9,1	8,0	8,34	8,44
Ввод жилья	млн. кв. м	30,3	31,7	33,8	36,4	40,5
Обеспеченность жильём (жилищный фонд в среднем на одного жителя)	кв. м	19,2	19,7	20,0	20,2	20,3
Ожидаемая продолжительность жизни при рождении	лет	65,2	65,3	64,8	65,1	65,3
Младенческая смертность (число детей, умерших в возрасте до одного года, на 1000 родившихся живыми)	человек	15,3	14,6	13,3	12,4	11,7
Средняя продолжительность жизни больных с хронической патологией после установления заболевания	лет	6,5	6,7	6,8	7	8,5
Средний срок ожидания оказания высокотехнологичной медицинской помощи	дней			180	170	140
Уровень удовлетворенности спроса на лекарственные средства по категориям граждан, подлежащим социальной защите в соответствии с законодательством Российской Федерации	%	40	38	45	30	50
Удельный вес безнадзорных детей от числа детского населения (к общему числу детей)	%	3,45	3,47	3,27	3,11	2,98
Численность пострадавших на производстве с утратой трудоспособности на 1 рабочий день и более и со смертельным исходом, в расчете на 1000 работающих, не более	человек	5,1	5	4,5	3,9	3,9
Умершие от несчастных случаев, отравлений и травм, на 100 000 чел	человек			237	228	217
Количество зарегистрированных тяжких и особо тяжких преступлений, на 1 000 чел.	ед.	12,1	12,3	9,4	7,5	7,4
Охват детей программами дошкольного образования, в % от общей численности детей соответствующего возраста	%	56.0	57.2	58.1	58.7	59.5
Охват детей общеобразовательными программами, в % от общей численности детей соответствующего возраста	%	86.6	87.9	88.0	88.4	89.0
Число музыкальных, художественных, хореографических школ и школ искусств на 1000 детей	ед.	0,29	0,31	0,3	0,31	0,31
Пользование библиотек в расчете на 1000 тыс. человек населения	ед.			408	409	410
Валовой внутренний продукт, к 2002 г.	%	90,9	95,5	100	107,3	114,3
Валовой внутренний продукт на душу населения, по ППС	долл. США			7924	8673	9482
Уровень инфляции (ИПЦ, декабрь к декабрю)	%	120,2	118,6	115,1	112	110
Государственный долг Российской Федерации, к уровню 2004 г.	%	108	107	110	101	100
Доля малых предприятий в ВВП (без ПБЮЛ)	%				12,7	13
Доля товаров и услуг естественных монополий в ВВП	%			13	13,5	12
Производство промышленной продукции, к 2002 г.	%	91,9	96,4	100	107	115
Рост производительности труда, к 2002 г.	%	92,7	97,1	100	106,1	112,7
Снижение энергоемкости ВВП, к 2002 г.	%	108,1	104,1	100	97,1	94,1
Доля жилищно-коммунальных услуг, оказываемых убыточными предприятиями (к предыдущему году)	%			75	70	65
Капитализация фондового рынка, на конец года	% к ВВП	16,8	25,3	33,5	44,2	47
Суверенный кредитный рейтинг по долгосрочным обязательствам в иностранной валюте (соответствующий рейтингу S&P credit raiting (foreign currency, по оценке Standard&Poor’s)					B+	BB+
Индекс корпоративного управления (средневзвешенный рейтинг корпоративного управления российских предприятий)	баллы			5,6	6,3	6,6
Инвестиции в основной капитал, к 2002 г.	%	88,4	97,3	100	112,5	124,3
Иностранные инвестиции	млрд. долл			4	6,2	13,5
Индекс деловой конкурентоспособности (BCI)	баллы			58	65	63
Промышленный экспорт, к 2002 г.		90,2	93,8	100	103,2	107,6
Экспорт машинотехнической продукции	млрд. долл.	9,2	10,5	10	12	13,9
Доля отечественной продовольственной продукции в общем объёме её продаж на внутреннем рынке	%	70	68	66	66	66
Коэффициент изобретательской активности (число патентных заявок на изобретения, поданных российскими заявителями в стране, в расчёте на 10 тыс. населения)	ед.	1,61	1,72	1,63	1,71	1,78
Удельный вес предприятий, осуществлявших технологические инновации	%	10,6	9,6	9,8	11,0	12,0
Удельный вес инновационной продукции в общем объёме продаж промышленной продукции на внутреннем рынке	%	4,1	3,7	4,1	5,0	6,0
Внутренние затраты на исследования и разработки в % к ВВП	%	1,05	1,16	1,24	1,3	1,44
Удельный вес исследователей в возрасте до 39 лет	%	26,2	26,7	27,3	28.0	28,8
Число патентных заявок, поданных российскими заявителями за рубежом	тыс. ед.	35.0	35.0	35.0	42.6	52.8
Сальдо экспорта-импорта технологий	млн. долл.	20,6	−153.8	−361	−489	−296.5
Перевозки международных транзитных грузов	млн. т			38,8	44,4	47
Доля протяженности федеральных автомобильных дорог, соответствующих требованиям по транспортно-эксплуатационным показателям, в общей протяженности сети федеральных автомобильных дорог	%			41	42	44
Объем перевалки грузов в российских портах	млн. т в год			260	285	310
Плотность телефонных аппаратов фиксированной электросвязи	ТА/100 чел.	22,8	24,1	25,4	26,6	27,7
Уровень проникновения подвижной электросвязи	ТА/100 чел.	2,4	5,6	12,5	25,1	41,2
Плотность пользователей сети Интернет, на 100 чел. населения	%	2	2,9	4,1	8,3	11,8
Доля населения в возрасте 25-34 лет с образованием не ниже среднего профессионального, в % от численности данной возрастной группы	%	58.5	58.2	59.2	60.3	62.5
Коэффициент восстановления лесов (отношение восстановленных лесных массивов к выбывшим)	%	64,3	98,6	78	63	69
Оценка уровня плодородия почв	баллы	0,6	0,6	0,6	0,7	1
Индекс деловой конкурентоспособности (BCI)	баллы			58	65	63
Индекс экономической свободы (от 1 до 5 в порядке убывания привлекательности)	баллы			3,7	3,7	3,6