Отношения Грузии с США
Материал из Documentation.
Резкое ослабление внешнеполитических позиций России в 1990-х гг. привело к образованию своего рода вакуума влияния во многих областях международной политики. Естественно, этот вакуум недолго оставался незаполненным. Постепенно, по мере уменьшения активности России в тех или иных регионах, ее место занимают другие государства, прежде всего США. В настоящее время одна из наиболее заметных внешнеполитических тенденций заключается в стремлении Соединенных Штатов закрепить свое влияние на постсоветском пространстве, причем особое внимание США проявляют к государствам Каспийского региона. Одной из причин такого интереса являются перспективы эксплуатации имеющихся здесь энергоресурсов. И хотя Грузия не располагает сколько-нибудь значительными запасами нефти или газа, она также входит в сферу американских интересов, что обусловлено ее стратегическим положением в Закавказье. Соединенные Штаты были одним из первых государств, официально признавших независимую Грузию. Это произошло в апреле 1992 г., через месяц после окончания вооруженного противостояния в Тбилиси между сторонниками и противниками президента Гамсахурдиа и прихода к власти Э. Шеварднадзе. Однако затем в течение ряда лет США не проявляли особого интереса к этой закавказской республике, а само руководство Грузии в то время сосредоточило все усилия на «борьбе за территориальную целостность страны». В первые годы своего правления правительство Шеварднадзе всячески подчеркивало свои прозападные настроения. Наиболее ярко это проявилось в отказе Грузии от вступления в СНГ. Но после того как осенью 1993 г. война в Абхазии была проиграна, а в Мингрелии стали резко набирать силу звиадисты, грузинское руководство пришло к выводу, что на данном этапе ему было бы выгоднее пойти на улучшение отношений с Россией, которая могла бы оказать Грузии помощь в решении ее проблем. В то же время западные страны, и в первую очередь США, были явно не готовы вмешиваться в затянувшиеся конфликты на территории республики. В результате такого изменения политического курса Грузия в начале 1994 г. вступила в СНГ, а через год между ней и Россией был заключен так называемый «Большой договор», который, в частности, узаконил пребывание российских войск на грузинской территории. В США спокойно отнеслись к такому повороту событий. Еще в конце 1996 г. Д. Марк, американский дипломат в ранге посла, работавший в 1994—1995 гг. в составе миссии ОБСЕ в Тбилиси, оценивал ситуацию следующим образом: «Америка пытается вместе с ЕС осуществлять такую политику, которая укрепила бы стабильность всех режимов власти в Закавказье, не оспаривая очевидное доминирование России и не принимая на себя политических обязательств. Эта политика кажется разумной в настоящий момент. Что Соединенные Штаты могут еще делать, если Москва всегда настойчиво давала понять, что к вопросу усиления влияния (Запада — Авт.) нужно подходить, учитывая общую заинтересованность США и ЕС в отношениях с Москвой, а не только особенности ситуации в Закавказье» [2]. Однако с течением времени Вашингтон стал все менее внимательно относиться к мнению России по кавказским проблемам.
В январе 1997 г. американская администрация заявила о жизненно важном политическом и экономическом значении стран Закавказья для США и о намерении «повернуть свою политику» в их сторону. Это заявление совпало по времени с приходом на пост госсекретаря Мадлен Олбрайт. Но в значительной степени инициатива активизации указанного американского курса исходила от конгресса и других политических сил, из чего можно сделать вывод, что речь шла скорее о более или менее общей тенденции в американской политике, чем о персональных предпочтениях нового внешнеполитического руководства. Причиной появления этой новой тенденции было, очевидно, понимание того, что позиции России на Кавказе к тому времени значительно ослабли.
Например, крупный специалист фонда «Наследие» по проблемам России и стран СНГ А. Коэн в июле 1997 г. призывал американских политиков «…осознать, что Кавказ и Центральная Азия перестали быть сферой российского влияния после распада Советского Союза… Четыре века русской экспансии на юг закончились. В посткоммунистической России отсутствуют воля общества и военные ресурсы для того, чтобы возродить империю путем открытого применения военной силы. Соединенные Штаты имеют намного большую свободу маневра в Евразии, чем когда-либо, и — впервые в истории — США и их союзники имеют доступ к евразийским внутренним пространствам и находящимся там обильным экономическим ресурсам» [3]. Можно считать, что в 1997 г. было положено начало современному этапу американской политики в отношении Закавказья вообще, и Грузии (как составляющей части этого региона) в частности. Тогда же происходила выработка концептуальных основ этой политической линии. В апреле 1997 г. Госдепартамент по требованию конгресса представил доклад, где сформулировал точку зрения администрации на проблему американской политики в Каспийском регионе. При этом представители внешнеполитического ведомства США исходили из следующих основных положений: «Обладая потенциальными нефтяными ресурсами в размере около 200 млрд баррелей1, Каспийский регион может стать важнейшей новой составляющей мирового нефтяного рынка в следующем десятилетии…». В связи с этим перед США встает задача обеспечения соответствующих условий для использования этого источника энергоресурсов: «Соединенные Штаты поддерживают развитие существующих в безопасности, процветающих и независимых, экспортирующих энергию государств, живущих в мире друг с другом и остальными соседями по региону. Мы хотим видеть эти страны полностью интегрированными в глобальную экономику». Все это необходимо для США в связи с тем, что «…как потребляющая нация, Соединенные Штаты заинтересованы в увеличении и диверсиификации глобальных источников энергии.
Политика администрации Клинтона заключается в обеспечении быстрого развития каспийских энергетических ресурсов с помощью многочисленных трубопроводов и различных других видов инфраструктуры, с тем чтобы усилить энергетическую безопасность Запада и предложить региональным потребителям альтернативу иранской энергии. По нашему мнению, размеры энергетических ресурсов Каспийского бассейна делают не только оправданным, но и необходимым создание нескольких вариантов транспортировки продукции на мировые рынки» [4]. Наконец, еще одной целью политики США в регионе авторы доклада назвали «…продолжение изоляции иранского режима…». Видимо, под влиянием этого доклада вопрос, касающийся американского политического курса в Каспийском регионе, был поднят в июле того же года на слушаниях в сенате. В частности, в выступлении сенатора Сэма Браунбека (республиканец, шт. Канзас) было отмечено, что у США есть «возможность распространить свободу и демократию в район, где исторически господствуют Россия и Иран…», и Соединенные Штаты «…должны активно участвовать в создании системы политического, экономического и стратегического сотрудничества в регионе». Сенатор также упомянул, что Каспийский регион занимает 3-е место после Среднего Востока и России по запасам нефти и газа, которые оцениваются в сумму до 4 трлн дол. [5] В октябре 1997 г. С. Браунбек представил на рассмотрение законопроект, получивший название «Стратегия Шелкового пути» (был одобрен сенатом в июле 1999 г.), определявший единую политическую линию США по отношению к странам Закавказья и Средней Азии.
Аргументация в пользу такой политики, среди прочего, сводилась к следующему:
- «Развитие свободной рыночной экономики и открытого демократического общества в странах Южного Кавказа и Центральной Азии обеспечит положительные стимулы для иностранных частных инвестиций, расширения торговли и других форм коммерческих связей с остальным миром.
- Развитие крепких связей в области политики, экономики и безопасности между странами Южного Кавказа и Центральной Азии и Западом будет способствовать стабильности в этом регионе, который уязвим для политического и экономического давления с юга, севера и востока.
- Регион Южного Кавказа и Центральной Азии может производить нефть и газ в значительных количествах для сокращения зависимости Соединенных Штатов от энергоносителей, поставляемых из нестабильного Персидского залива.
- Внешняя политика США и международная помощь должны быть сконцентрированы на поддержке экономической и политической независимости, а также развитии демократии, свободного рынка, защите прав человека и региональной экономической интеграции стран Южного Кавказа и Центральной Азии».
Исходя из этих аргументов перед ведомствами, ответственными за проведение американской политики в регионе, были поставлены следующие задачи:
- «Поддерживать и укреплять независимость, суверенитет, демократические правительства и соблюдение прав человека.
- Поддерживать терпимость, плюрализм и противодействовать расизму и антисемитизму.
- Активно содействовать разрешению региональных конфликтов и способствовать устранению препятствий приграничной торговле.
- Поддерживать дружественные отношения и экономическое сотрудничество.
- Помогать в проведении рыночно ориентированной политики.
- Способствовать в развитии торговли и инфраструктуры телекоммуникаций, транспорта, образования, здравоохранения и энергетики по линии Восток — Запад, с тем чтобы обеспечить тесные международные связи и торговые отношения между этими странами и стабильными, демократическими и рыночно ориентированными государствами евроатлантического сообщества.
- Оказывать поддержку инвестициям и реализации интересов американских предпринимателей».
Указанные формулировки с небольшими вариациями были повторены и в соответствующих заявлениях представителей Госдепартамента [7]. В целом их суть заключается в следующем. Во-первых, это стремление создать в странах Каспийского региона восприимчивую среду для влияния США. Данный тезис изложен в форме традиционных американских идеологических постулатов: «укрепление демократии и рыночно ориентированной экономики», «поддержка экономиического сотрудничества» и т. п. Во-вторых, создание отвечающей интересам Соединенных Штатов транспортной инфраструктуры в этом регионе и, наконец, поддержка американских частных инвестиций в этих странах. Таким образом можно заключить, что американские политические деятели рассматривают Каспийский регион как потенциально один из наиболее значимых для энергетического обеспечения экономики Запада и США в частности. С этим вопросом и связаны проекты восстановления древнего Шелкового пути. Как отмечалось в указанном выше докладе Госдепартамента конгрессу, США хотят изменить существующую ситуацию, когда главную роль в обеспечении транспортных потоков из района Каспия играет Россия, а точнее нефтепроводы, проходящие через ее Северокавказский регион. При этом иранский вариант альтернативного трубопровода американское руководство категорически отвергает, откровенно объясняя это чисто политическими соображениями. В этой связи главной альтернативой российскому Северному Кавказу в качестве транспортного коридора от Каспия на Запад остается Закавказье. Если же учесть, что из-за неурегулированности карабахского конфликта какие-либо экономические соглашения между Азербайджаном и Турцией, с одной стороны, и Арменией — с другой, невозможны, любой из альтернативных вариантов нефтепровода, исходя из американских политических установок, обязательно должен проходить через территорию Грузии. Это придает республике особое стратегическое значение, которое прекрасно осознают американские политические деятели и аналитики. Так, в одной из последних статей А. Коэна отмечается, что «…контролируя граничащий с Турцией стратегический район Черноморского побережья и закрывая выход Армении к морю, Грузия как бы держит в своих руках ключ от ворот на Кавказ, является плацдармом для выхода западных стран к Каспию и Шелковому пути… Как недавно заявил в своем выступлении сенатор Сэм Браунбек, Грузия — это граница между НАТО и новым Шелковым путем» [8].
Но и в Закавказье возможны как минимум два пути транспортировки углеводородов. Один из них, а именно трубопровод Баку — Супса пропускной способностью 6,5 млн т нефти используется с апреля 1999 г. США оказывали поддержку Грузинской международной нефтяной компании (которая сама была создана при участии США) в ходе переговоров с Азербайджаном по строительству нефтепровода, а затем помогали в его сооружении и обеспечении мер безопасности. Таким образом, альтернативный трубопроводу Баку — Новороссийск путь уже существует, и Россия теперь не является монополистом в транспортировке нефти из Каспийского региона. Но и транзит через Супсу не совсем устраивает правительства США, Азербайджана и Турции. Азербайджан надеется на резкое увеличение объемов добычи нефти в будущем и, как заявляют его официальные представители, не хочет «…чтобы транспортировка нефти зависела от одного государства» [10]. Турция желает получить свою долю доходов от эксплуатации нефтепровода и тем самым хотя бы отчасти компенсировать убытки, которые она несет в связи с прекращением экспорта углеводородов из Ирака. Официально турецкое правительство Мотивирует свою позицию негативным отношением к увеличению нефтяных перевозок через Босфор и Дарданеллы, ссылаясь на существующую, по словам турецких представителей, напряженность экологической ситуации в Проливах. Поэтому Турция, при весьма активном участии Соединенных Штатов, настаивает на осуществлении проекта по прокладке трубопровода от Баку до Джейхана — турецкого порта на побережье Средиземного моря, где в свое время был построен мощный нефтяной терминал (его пропускная способность в 4 раза выше возможностей Новороссийского порта). Он был рассчитан на прокачку иракской нефти, и после войны в Персидском заливе 1991 г. бездействует. Несмотря на все выгоды, которые может принести Турции указанный трубопровод, еще большая инициатива в этом вопросе, безусловно, принадлежала США. Поэтому американские представители обещали туркам любую необходимую помощь, чтобы активизировать их деятельность на данном направлении. Так, заместитель госсекретаря по делам Европы и Канады М. Гроссман заявил в сенате США по этому вопросу буквально следующее: «Мы повторяем всем кому можно… что не существует лимита на средства, которые мы готовы использовать через Экспортно-импортный банк, Корпорацию по страхованию частных инвестиций за рубежом (ОПИК -OPIC) и Управление по развитию торговли (TDA). Конечно, мы говорили об этом в наших беседах с турками, чтобы подтолкнуть их к большей поддержке проекта Баку — Джейхан» [11]. Для координации деятельности американских министерств и других федеральных ведомств, а также оперативного урегулирования возникающих вопросов с правительствами государств региона был учрежден особый пост специального советника президента и госсекретаря США по вопросам, связанным с разработкой энергоресурсов бассейна Каспийского моря. До июля 1999 г. эту должность занимал Р. Морнингстар, а затем его сменил Дж. Вульф. В мае 2001 г. данный пост занял бывший посол Соединенных Штатов в Туркмении С. Манн. Характерно, что теперь его должность имеет другое название — старший советник госсекретаря (но не президента) по вопросам дипломатии в сфере энергетики в бассейне Каспийского моря. Грузинское руководство, со своей стороны, всячески приветствует проект нефтепровода. В обращениях президента Шеварднадзе и других политических деятелей к населению республики обещания грядущего экономического процветания стабильно увязываются с «утверждением геополитической функции Грузии» как транзитного коридора на пути Восток — Запад [12]. Одним из конкретных воплощений этой «функции» они видят трубопровод Баку — Джейхан (протяженность 1730 км), отрезок которого длиной в 225 км по плану должен пройти через грузинскую территорию. По прогнозам грузинских политиков, на строительстве нефтепровода может быть занято до 50-60 тыс. человек, что немаловажно в условиях высокой безработицы в стране, а его эксплуатация будет приносить в госбюджет в среднем 62,5 млн дол. в год [13]. В то же время грузинские представители признают, что вариант транспортировки нефти по трубопроводу Баку — Супса экономически более выгоден для их страны, чем альтернативный маршрут на Джейхан. Но последний, как они считают, «предпочтительнее для Грузии с политической точки зрения» [14]. Политическим основанием для реализации этого проекта является принятая еще в октябре 1998 г. Анкарская декларация. Ее подписали президенты Азербайджана, Грузии, Казахстана, Турции и Узбекистана, а также тогдашний министр энергетики США Билл Ричардсон [15]. Правда, до практической реализации планов дело пока не дошло. Проблема заключается в том, что трубопровод, в случае его постройки, будет работать на грани рентабельности в связи с его большой протяженностью и прохождением трассы через сложные горные районы. В условиях же чрезвычайно низкого уровня цен на нефть, установившихся в первой половине 1999 г., проект вообще был лишен какой бы то ни было коммерческой целесообразности. Затем цены вернулись на приемлемый уровень (хотя вопрос о рентабельности нефтепровода все равно остается дискуссионным), и в ходе Стамбульского саммита ОБСЕ 18 ноября 1999 г. было подписано еще одно соглашение о строительстве, которое подтвердило и конкретизировало предыдущее. Но и тогда страны-участники долго не могли прийти к соглашению о разделе прибыли от транзита. США очень активно участвовали в улаживании этих противоречий, и в марте 2000 г. не без их давления Азербайджан согласился уступить свою долю тарифов за прокачку Грузии. В начале июня 2000 г., парламент Грузии ратифицировал Стамбульское соглашение. В середине июня 2001 г. С. Манн, выступая в Стамбуле, заявил о поддержке проекта трубопровода Баку -Джейхан со стороны республиканской администрации [16]. Тем не менее в практическую фазу проект пока не вступил. Таким образом вопрос о транспортировке каспийской нефти является одной из основных сфер совпадения интересов грузинского и американского руководства. Правительство Грузии не только ожидает поступления дополнительных доходов в бюджет от эксплуатации трубопровода, но и рассчитывает на то, что, заботясь о его безопасности, Соединенным Штатам и Турции придется укреплять и режим Шеварднадзе. Предполагаемая трасса нефтепровода практически на всем своем протяжении будет проходить вблизи районов, охваченных этническими конфликтами (карабахским, грузино-осетинским, грузино-абхазским, турецко-курдским), а также через территорию Западной Грузии, известной своими оппозиционными настроениями по отношению к правительству Шеварднадзе. До 1994 г. в этом районе активно действовали мингрельские повстанцы-звиадисты, а осенью 1998 г. здесь произошел мятеж воинских частей под командованием полковника А. Элиавы. Наличие такого большого количества конфликтных зон вблизи предполагаемого маршрута прокладки трубопровода отрицательно сказывается на перспективах этого проекта, что, конечно, осознают и американские политики. Например, сенатор С. Браунбек отмечал в 1998 г., что «нестабильность Грузии поставит под угрозу весь регион. Новый Шелковый путь… это грандиозный проект, который вберет в себя все трубопроводы, автомобильные и железные дороги, аэропорты и коммуникационные системы на всем протяжении от Центральной Европы до Китая. Реальное существование такого коридора зависит от степени стабильности в этих странах» [17]. Приоритетность этого проекта для американской администрации, видимо, так велика, что США решили оказать серьезную поддержку правительству Шеварднадзе в укреплении его устойчивости. Одним из основных каналов взаимодействия в этой области является программа «Партнерство во имя мира». В ее рамках только в 1999 г. Грузия приняла участие в 120 мероприятиях [18]. Из них наиболее значительными были три учения (одно военно-морское и два сухопутных) и дислокация грузинского миротворческого взвода в составе сил НАТО в Косово. Правда, количество учений сократилось по сравнению с 1998 г., когда грузинские военнослужащие участвовали в семи многонациональных учениях. Но это произошло не из-за недостаточной активности грузинской стороны, а по причине нехватки финансовых средств у НАТО в связи с агрессией против Югославии [19]. Кроме того, в 2001 г. в рамках указанной программы на территории республики впервые планируется провести крупные учения «Cooperative partner» [20]. В соответствии с «Программой зарубежного военного финансирования» в ходе подобных учений грузинской армии предоставляются современные системы связи для обеспечения способности взаимодействовать с войсками НАТО [21]. Еще до ухода российских пограничников из Грузии Соединенные Штаты начали оказывать республике значительное содействие в создании дееспособной пограничной охраны. С этой целью пограничной службой США была разработана специальная программа по техническому оснащению грузинских погранвойск [22]. В ее рамках Грузии были безвозмездно переданы два патрульных катера [23], различные радиотехнические системы наблюдения за наземной ситуацией (одна из них в начале 2000 г. установлена на чеченском участке российскогрузинской границы), надводным и воздушным пространством [24]. Предоставляются средства связи, приборы ночного видения, радиоактивные детекторы, экипировка и обмундирование. До конца 2001 г. планируется передать грузинской береговой охране сторожевой корабль [25]. Оказаны и другие виды помощи, вплоть до финансирования строительства казарм для пограничников и организации их обучения [26]. В погранвойсках республики работают на постоянной основе пять американских советников [27]. Всего в 1998—2001 гг. на обеспечение охраны грузинских границ США предоставили 72 млн дол. [28] В 2002 фин. г. планируется предоставление еще 18 млн дол. Это значительные суммы, если сравнивать их, например, с военным бюджетом Грузии, который в 1998 г. составил около 41 млн дол. [29], а в 1999 г. — 24 млн дол. [30] Военная помощь США не ограничивается вопросами охраны границы. Соединенные Штаты помогают и собственно грузинским вооруженным силам. Так, в конце мая 1999 г. был подписан так называемый «вертолетный контракт», предусматривающий безвозмездную передачу грузинской армии восьми транспортно-десантных вертолетов UH-1 «Ирокез», состоявших на вооружении армии США, и запчастей к ним на общую сумму в 9,5 млн дол. [31] Тогда же американская администрация предоставила Грузии 1 млн дол. на покупку на Украине вертолета Ми-8 [32]. Все это должно способствовать повышению мобильности подразделений грузинской армии, не имевшей до этого военно-транспортных вертолетов. В 2000 г. США планировали выделить на нужды грузинской армии 12 млн дол. и передать военной техники на сумму 10 млн дол. Более того, американский сенат принял решение о выделении России 10 млн дол. для оказания помощи в выводе российских баз из Вазиани и Гудауты, который запланирован на 2001 г. [33] Предпринимаются меры и по обучению грузинских военнослужащих. Например, для проведения инструктажа в Грузию приезжали военнослужащие американских подразделений «зеленых беретов» [34], которые, как известно, являются специалистами по организации и ведению партизанской и противопартизанской борьбы, а грузинские курсанты бесплатно обучаются в американских военных учебных заведениях в рамках программы «Международного военного образования и тренировки» [35]. В течение 1999 г. прошли по меньшей мере одни совместные (военно-морские) учения [36]. Для обсуждения и координации программ военной помощи в августе 1999 г. в Тбилиси побывал с визитом и провел беседы с высшим руководством страны У. Коэн — первый министр обороны США, который посетил Грузию. По результатам встреч им и министром обороны республики Д. Тевзадзе было подписано совместное заявление «О сотрудничестве в области обороны и защиты окружающей среды» [37]. Характер военной помощи, оказываемой Соединенными Штатами Грузии, позволяет сделать некоторые выводы. Во-первых, США не вкладывают деньги в создание или развитие на территории республики аэродромов и других объектов базирования, исходя из чего можно предположить, что на данный момент в планы американской администрации не входит размещение там войск. Во-вторых, мероприятия по повышению боеспособности и мобильности грузинских вооруженных сил в том масштабе, в каком они проводятся в настоящее время, конечно, не смогут сделать эти силы серьезным противником ни одной из армий соседних государств: армии Армении и Азербайджана превышают грузинскую по численности и количеству боевой техники примерно в 2 раза, не говоря уже о Турции или России. Очевидно, все эти меры нацелены скорее на повышение устойчивости правительства Шеварднадзе против внутренних угроз, то есть в конечном счете служат все той же цели охраны нефтепровода. Возможно, в будущем эти усилия приведут к тому, что ВС Грузии получат превосходство над абхазскими формированиями. Американо-грузинское сотрудничество по вопросам безопасности затрагивает не только военную сферу. Активно развиваются и контакты между спецслужбами этих государств, о чем, в частности, свидетельствует визит в Грузию в марте 2000 г. директора ЦРУ Дж. Тенета. Как отмечалось в прессе, визит состоялся после «неоднократных приглашений» со стороны грузинского руководства и был приурочен к кануну президентских выборов в Грузии, с тем чтобы продемонстрировать «особые отношения» американской администрации и правительства Шеварднадзе. Это было особенно заметно, учитывая тот факт, что первые лица ЦРУ достаточно редко совершают официальные визиты за рубеж, а особенно в страны СНГ [38]. Помимо этой «публичной» функции целью поездки было, конечно, установление более тесных контактов с руководителями Грузии и ее органов безопасности. Состоялись встречи с членами правительства и Совета национальной безопасности, а также с руководством Государственного департамента разведки и Министерства госбезопасности (МГБ) Грузии, в ходе которых обсуждались вопросы укрепления взаимодействия и оказания поддержки со стороны США в становлении разведки и МГБ республики. Одним из основных пунктов переговоров был обмен информацией по ситуации в Чечне, а одним из главных результатов — договоренность о размещении на грузинской территории станции электронной разведки в целях контроля со стороны ЦРУ за обстановкой на Кавказе. Как отмечалось в американской прессе, США уже разместили несколько таких станций на территории других республик бывшего СССР [39]. Кроме того, в начале июля 2001 г. состоялась еще одна встреча Э. Шеварднадзе с представителями американских спецслужб. Обсуждались вопросы оказания правительством США помощи грузинским органам безопасности. В грузинской прессе даже появились сообщения о том, что Шеварднадзе еще раз встречался с Дж. Тенетом, однако сам президент Грузии не подтвердил этого [40]. Резидентура ЦРУ оказывает услуги по обучению специалистов по охране и помогает грузинским коллегам обеспечивать безопасность Эдуарда Шеварднадзе и его ближайшего окружения. Американские специалисты радиоэлектронной разведки кроме выполнения собственных заданий в Грузии оказывают помощь в повышении квалификации грузинских разведчиков. Кроме того, регулярно осуществляется передача спецслужбам Грузии специальной техники [41]. Соединенные Штаты оказывают республике значительную финансовую поддержку, являясь для нее крупнейшим источником зарубежной помощи. Так, начиная с 1992 г. Грузии были предоставлены различные виды помощи на сумму в 1 млрд дол. [42], в том числе в 2000 г. — 108 млн дол. [43] В 2002 фин. г. планируется предоставить еще 100 млн дол. [44] Конечно, эти средства составляют лишь небольшую часть общих расходов США на помощь зарубежным странам, но по сравнению с бюджетом Грузии, расходы в рамках которого в 1998 г. составили 568 млн дол., а доходы — лишь 364 млн дол. [45], сумма выглядит весьма существенной. Грузия занимает 3-е место в мире по объемам получаемой из США помощи из расчета на душу населения. Помимо этого США способствовали получению республикой кредитов международных финансовых организаций: по состоянию на март 2000 г. эти суммы составили 364,2 млн дол. — от Всемирного банка (также достигнута договоренность о выделении еще 163,5 млн) и около 325 млн дол. — от МВФ [46]. Основную ответственность за распределение и использование американской помощи в Грузии несет Агентство международного развития США (USAID). Так, в 1999 г. через эту организацию была распределена помощь на сумму около 84,5 млн дол., а в 2000 г. — 83,5 млн дол. [47]. Основными целями использования этих средств официально являются стабилизация ситуации в республике и помощь в продвижении рыночных реформ. Под этим понимается формирование такой структуры государства и общества, которая бы отвечала американскому видению задач, стоящих перед Грузией, и, естественно, интересам США. Конкретно деньги расходуются по таким статьям, как обучение и инструктаж государственных чиновников, членов парламента и частных предпринимателей, организация «познавательноознакомительных» поездок этих категорий лиц в США. USAID принимает непосредственное участие в реформировании налоговой полиции и системы подбора и назначения судей, имеет возможность влиять на кадровый состав налогового и судебного ведомств [48]; оказывает помощь в формировании годового бюджета, налогового и ряда других видов законодательства, для чего был учрежден специальный отдел USAID при парламенте Грузии [49] (в частности, USAID активно участвовало в составлении новых Гражданского, Административного и Уголовно-процессуального кодексов, Закона о нефти, принятого в апреле 1999 г. и ряда других законодательных актов) [50]. Агентство участвует в выработке условий, на которых проводится приватизация в стране, например, передача в частную собственность земли и энергетических систем (к непосредственному осуществлению этих мероприятий привлечена американская инвестиционная компания Merrill Lynch) [51]. Одним из результатов такой деятельности является продажа одной из крупнейших в стране электрических распределительных систем — «Теласи», обслуживающей Тбилиси и окрестности, американской энергетической компании AES. (Кстати, эта же компания была основным конкурентом международной газовой корпорации с большой долей российского участия «Итера» в тендере на приватизацию тбилисской газораспределительной компании «Тбилгаз» [52].) Кроме того, USAID финансирует ряд информационных программ, например, программу телевизионных новостей «Закавказье», и оказывает различные виды гуманитарной помощи, в частности беженцам из Абхазии. О том, каким приоритетом в последнее время пользуются у руководства США программы помощи Грузии по сравнению с другими закавказскими республиками, свидетельствует переезд в 1998 г. штабквартиры USAID в Закавказье из Еревана в Тбилиси [53]. Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что США создали прочную систему воздействия на государственное управление Грузии как в военной, так и гражданской сферах, причем эта система имеет институциональный характер. В качестве «теоретического обоснования» таких мероприятий и своего рода стимула для собственных правительственных агентств и государственного аппарата была использована идея о необходимости стабилизации ситуации в Грузии как стратегически важном транзитном государстве на пути из района Каспийского моря на Запад. Созданная система оказания влияния посредством помощи является достаточно эффективной в том смысле, что охватывает практически все сферы принятия решений по основополагающим вопросам государственного строительства. По сути, само существование государственного аппарата Грузии во многом зависит от финансовых поступлений из США, так как эта закавказская республика с большим трудом может поддерживать самодостаточное существование, что, например, подтверждают приведенные выше суммы доходов и расходов госбюджета Грузии за 1998 г. Все перечисленные факторы, безусловно, оказывают влияние на внешнеполитическую линию грузинского руководства, которое в последнее время все в большей степени ориентируется на Запад. Тенденции сближения с Соединенными Штатами ярко проявились в многочисленных обещаниях президента Шеварднадзе в ходе президентской избирательной кампании начала 2000 г. добиться к 2005 г. (концу нового президентского срока) вступления Грузии в НАТО. Конечно, это были предвыборные заявления, но сам выбор темы, несомненно, свидетельствует об определенных умонастроениях высшего грузинского руководства. Как уже отмечалось выше, поддержка Грузией проекта нефтепровода Баку — Джейхан также обусловливается политическими, а не экономическими соображениями. Главной политической проблемой, в решении которой грузинское руководство добивается усиления роли США, является Абхазия. Грузинские политики надеются, что Соединенные Штаты и НАТО, рано или поздно помогут Грузии в вопросе «восстановления территориальной целостности», то есть присоединения Абхазии. Интересно, что одними из самых активных приверженцев как можно большей ориентации на Запад являются бывшие грузинские руководители Абхазии и их сторонники в грузинском обществе, в том числе часть беженцев из Абхазии. Весьма показательно в этом плане высказывание председателя Верховного Совета Абхазской автономной республики в составе Грузии Т. Надареишвили заявившего, что абхазская проблема «…связана с теми мировыми процессами, очевидцами которых мы являемся, то есть после развала Советского Союза и начала нового перераспределения мира Грузия становится стабильным партнером Запада, который в свою очередь старается довести до конца начатый процесс — всеми возможными путями разгромить Российскую империю. Одним из таких способов оказалась реализация проекта восстановления Великого шелкового пути, то есть строительство нефтеи газопровода и других форм коммуникаций в обход России. Исходя из этого, Грузия в действительности добилась определенных как экономических, так и политических результатов» [54]. Сам Э. Шеварднадзе высказывает надежды на помощь Запада в борьбе с Абхазией, по крайней мере с 1993 г. [55], причем особенно заметно это стало проявляться после агрессии НАТО против Югославии в 1999 г. Грузинское руководство приветствовало силовую акцию западных стран, так как по каким-то причинам считало возможным повторение Соединенными Штатами косовского сценария и в Абхазии (только с прямо противоположной целью — содействие не в отделении мятежной провинции, а в ее присоединении). Эти надежды были столь сильны и так активно высказывались в грузинских СМИ, что представители посольства США в Грузии были вынуждены публично опровергнуть их, заявив, что «ввод в зону грузино-абхазского противостояния международных миротворческих сил требует в первую очередь достижения соответствующего соглашения конфликтующих сторон» [56]. Поэтому после долгих проволочек и многочисленных выражений недовольства действиями российских войск в зоне грузиноабхазского конфликта правительство Грузии было вынуждено подтвердить в конце лета 1999 г. их мандат на осуществление миротворческой операции. Интересно, что американская администрация, стремясь, видимо, окончательно развеять надежды Грузии на свое вмешательство в конфликт, в специальном заявлении приветствовала этот шаг грузинского руководства [57]. А в начале сентября того же года заместитель генерального секретаря НАТО по странам СНГ К. Донелли заявил, выступая в грузинском парламенте, что руководство альянса «пока не считает ситуацию в Абхазии угрожающей», хотя «в перспективе в этом регионе возможно применение югославской модели, однако это может произойти не скоро» [58]. Такая оговорка явно имела целью лишь несколько снизить разочарование грузинских политиков и оставить им надежду на возможное западное вмешательство в конфликт. Об отсутствии у НАТО какого-либо желания вмешиваться в данный конфликт говорит и тот факт, что абхазский вопрос даже не поднимался на встрече генерального секретаря альянса Дж. Робертсона с Э. Шеварднадзе в конце сентября 2000 г. в Тбилиси [59]. Можно сделать вывод, что в этом вопросе интересы Грузии и США совпадают в меньшей степени, чем по проблеме нефтепроводов. Соединенные Штаты не готовы, по крайней мере в ближайшее время, активно вмешиваться в грузино-абхазский конфликт и предпочитают не менять существующей ситуации. Такую политику, по-видимому, можно объяснить следующими причинами. Во-первых, конфликт в том законсервированном виде, в каком он существует сейчас, не представляет угрозы стабильности режима Шеварднадзе. Во-вторых, он является перманентным источником дополнительных трений между Грузией и Россией, в частности, из-за недовольства грузинского руководства той нейтральной позицией, которую занимают российские миротворцы, находящиеся в зоне соприкосновения сторон. В-третьих, конфликт в Абхазии блокирует основную транспортную магистраль, связывающую Россию и Закавказье, и способствует ослаблению российско-грузинских экономических связей. В-четвертых, он заставляет правительство Шеварднадзе возлагать надежды на помощь Соединенных Штатов в решении данной проблемы. Наконец, в-пятых, вовлечение США в конфликт грозило бы для них слишком большими издержками при весьма неопределенных перспективах. Итак, подводя итог вышесказанному, можно сделать следующие выводы. Грузия и США высказывают общую заинтересованность в развитии транспортного коридора Каспий — Запад. Для Грузии решение этого вопроса действительно имеет стратегическое значение. В свою очередь, интерес Соединенных Штатов к данной проблеме обусловлен двум причинам. Во-первых, реализация этих проектов несомненно открыла бы для Запада новый источник энергоресурсов, так как даже по менее оптимистичным оценкам, чем те, что высказываются американскими политиками, запасы углеводородного сырья в районе Каспия сопоставимы с залежами в Северном море [60]. Во-вторых, действия США по отношению к Грузии явно укладываются в общую стратегическую линию, направленную на то, чтобы государства, расположенные вдоль российских границ, в большей степени ориентировались на взаимодействие с Соединенными Штатами, чем с Россией. Обе эти цели взаимосвязаны, правда, можно спорить о том, что первично, а что вторично: постройка нефтепровода для более активного вовлечения прикаспийских стран, в том числе и Грузии, в орбиту США, или же, наоборот, укрепление проамериканского режима Шеварднадзе внутри Грузии для успешного осуществления проекта по прокладке нефтепровода. Как результат, оба государства выступают за такое развитие Шелкового пути, которое серьезно сокращало бы роль России в товарообмене на этом направлении. Причем продвижение проекта США сопровождают целым рядом мероприятий, в основном в виде программ помощи, по закреплению своего влияния на Грузию и, более того, по внедрению рычагов воздействия в систему ее государственного устройства. Грузинское руководство, со своей стороны, не только не возражает против подобных шагов США, но и приветствует их, так как американская помощь во многих отношениях имеет весьма важное значение для существования государственных структур республики. Тем не менее Россия является основным торговым и экономическим партнером Грузии (в 1999 г., например, ее доля во внешнеторговом обороте республики составила 17,2 %, в то время как доля США, занимающих 5-е место по данному показателю, — лишь 7,9 % [61]). В связи с этим возникает закономерный вопрос о причинах ослабления российского и усиления американского влияния в Грузии. Одна из причин заключается в том, что те сферы жизни грузинского общества, на которые Россия может оказывать воздействие, не затрагивают напрямую интересы государственного аппарата республики. В то же время отказ или даже задержка под каким-либо предлогом в предоставлении очередного пакета американской помощи сразу же могут отрицательно сказаться на благосостоянии грузинских государственных чиновников, через которых проходят эти «финансовые потоки». В качестве одного из примеров, иллюстрирующих использование предоставляемых США средств, можно привести данные из «Доклада ООН о развитии человека» по Грузии за 1999 г. Там, в частности, отмечается, что при составлении и исполнении оборонного бюджета (одним из основных источников финансирования которого, как уже отмечалось, является американская помощь) за 1998 г. сумма, выделенная на закупки продовольствия для военнослужащих, была примерно на 2 млн лари (около 1,4 млн дол.) меньше той, которая необходима для поддержания нормального рациона питания. В то же время статьи расходов на деловые поездки и закупки служебных автомобилей были в совокупности превышены на 1,3 млн лари (около 940 тыс. дол.) [62]. Следует также отметить, что рычаги, используемые Соединенными Штатами для оказания воздействия на грузинское руководство, были созданы специально для этих целей в результате проведения осознанной политической линии. Если же говорить о тех возможностях, которыми обладает Россия, то их наличие является не плодом целеенаправленных усилий российского руководства, а, скорее, наследием исторического прошлого. При прогнозировании развития американо-грузинских связей на ближайшие годы, очевидно, необходимо исходить из двух вероятных вариантов. Первый вариант возможен, если Шеварднадзе в ближайшее время будет оставаться главой Грузии, и отношения возглавляемого им правительства с американской администрацией будут развиваться по действующей сейчас модели. Однако это необязательно означает, что американо-грузинские связи и дальше будут укрепляться такими же темпами, как это происходит в настоящее время. Есть основания предполагать, что Грузия может несколько разочароваться в этих отношениях. Как уже отмечалось, Соединенные Штаты, видимо, пока не собираются вмешиваться в грузино-абхазский конфликт. Что касается нефтепровода Баку — Джейхан, то даже по самым оптимистичным оценкам он вступит в строй только в 2004 г. Но и в случае успешной реализации проекта коммерческие перспективы эксплуатации нефтепровода (а, следовательно, и ожидаемые поступления дополнительных доходов в грузинский бюджет) могут не оправдать надежд в связи с предполагаемыми колебаниями мировых цен на нефть или же если не подтвердятся оптимистические прогнозы относительно запасов каспийской нефти. Вполне возможно, что и стоимость строительных работ значительно превысит планируемые 2,4 млрд дол. Маловероятно и то, что американская помощь в том виде, в каком она предоставляется в настоящее время, действительно поможет вывести грузинскую экономику из кризисного состояния. Следовательно, можно ожидать некоторого ослабления тех весьма оптимистических настроений, которые испытывают в настоящее время официальные лица Грузии относительно перспектив американогрузинских связей. Впрочем, вряд ли это приведет к кардинальному охлаждению отношений между обеими странами, так как американская помощь, даже если она не является крайне необходимой самой республике, имеет большое значение для чиновников грузинского госаппарата. Возможен и второй вариант развития событий на грузинской политической сцене, который произойдет в случае ухода Э. Шеварднадзе от власти. Грузинское государство в настоящий момент является весьма неустойчивым образованием, и Шеварднадзе своим авторитетом оказывает сильное стабилизирующее воздействие на обстановку в стране. Поэтому в результате его ухода с политической сцены и последующей борьбы за пост главы государства возможно возникновение совершенно неожиданной ситуации, способной, в свою очередь, оказать решающее воздействие и на перспективы американогрузинских отношений. Целью американской политики в Грузии и является такая стабилизация обстановки в стране, которая обеспечила бы сохранение существующих внешнеи внутриполитических тенденций даже в случае смены политического руководства республики.
